II SA/Ka 2512/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na skutek zawiadomienia Powiatowej Komisji Lekarskiej dla Miasta B.-B. z dnia [...]r. o stwierdzeniu u poborowego J.N., zaliczonego przez tę komisję do osób z kategorią zdrowia "[...]", schorzenia mogącego świadczyć o występowaniu u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, Prezydent Miasta B.-B. w dniu [...]r. wszczął postępowanie w przedmiocie służącego mu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "B". Decyzją z dnia [...]r. organ ten, na zasadzie art.122 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.602 ze zm.) w związku z §3 ust.1 pkt 3 i ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz.994) oraz na mocy §10 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. Nr 69, poz.772) i art.104 k.p.a., skierował J.N. na badania lekarskie mające na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w zakresie prawa jazdy kategorii "B", w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu zdrowia, w terminie 30 dni, wyznaczając miejsce przeprowadzenia tych badań. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na powyższe zawiadomienie, z którego wywiódł zastrzeżenia opisane w art.122 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, a zatem spełnienie uregulowanych w nim przesłanek. W odwołaniu od tej decyzji J.N. domagał się jej uchylenia, podnosząc, iż komisja wojskowa przyznała mu kategorię zdrowia "[...]" z powodu [...]. Wszak schorzenie to było znane lekarzowi badającemu go przed uzyskaniem prawa jazdy, co nastąpiło w dniu [...]r.. Zatem w jego ocenie brak jest podstaw do wydania przedmiotowego skierowania. Tym bardziej, że jego realizacja wiąże się z wydatkami, których nie jest w stanie ponieść. Argumentów tych nie podzielił organ odwoławczy i zaskarżoną decyzją, opartą m.in. o przepis art.138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art.122 ust.1 pkt 4, art.122 ust.6, art.123 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż odwołujący się w roku [...] uzyskał prawo jazdy kategorii "B". W dniu [...]r. był badany przez lekarza uprawnionego do badań kierowców, uzyskując pozytywne orzeczenie. Następnie był badany przez Powiatową Komisję Lekarską, która w dniu [...]r. stwierdziła u niego kategorię zdrowia "[...]", a to na podstawie §13 pkt 4 załącznika rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. To ostatnie orzeczenie oznacza [...] i, jak wywiódł organ, zostało dokonane po fachowej ocenie stanu zdrowia poborowego. W ocenie organu drugiej instancji wskazuje to na podejrzenie istnienia u J.N. przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Schorzenie, na jakie cierpi to [...]. Ta konkluzja przemawia zatem za potrzebą sprawdzenia zdolności do kierowania pojazdami. W przekonaniu tego organu kwestie podnoszone przez odwołującego się nie mają znaczenia dla sprawy. Na koniec organ wskazał, iż z mocy prawa badania te przeprowadzane są na koszt badanego w ośrodku najbliższym jego miejsca zamieszkania. Dlatego został on skierowany do właściwego ośrodka w S. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego. W szczególności uwypuklił okoliczności zaprezentowane już w odwołaniu, a zwłaszcza niezmienny stan zdrowia od daty badania przez uprawnionego lekarza, na podstawie którego wydano mu prawo jazdy. Do skargi dołączył m.in. kopię orzeczenia lekarskiego wydanego przez lekarza uprawnionego do badań osób kierujących pojazdami z dnia [...]r., stwierdzającego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami według kategorii "B", z zastrzeżeniem używania [...] podczas jazdy. W konsekwencji czego wywiódł, że w świetle tychże badań wykonanych przez upoważnionych lekarzy stwierdzających bezterminowo jego zdolność do prowadzenia pojazdów, kierowanie go na kolejne badania jest nieuzasadnione. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy trafności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadziło do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzona w wyniku takiej kontroli ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż jest ona przedwczesna, uchybia przepisom prawa procesowego, co rzutuje również na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Zapadła bowiem na skutek niepełnego wyjaśnienia sprawy i braku przeprowadzenia potrzebnych dowodów, stąd dokonane przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne budzą zastrzeżenia, zaś rozważania prawne nie nadają się do podzielenia. W konsekwencji czego wątpliwości rodzi prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Materialnoprawnym przepisem stanowiącym zasadniczą podstawę zaskarżonej decyzji jest art.122 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Stanowi on, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ustawodawca nie sprecyzował katalogu przyczyn stanowiących przesłankę zastosowania tej normy, nie związał też organu żadnymi aktami czy zaszłościami, jak to ma miejsce przykładowo w przypadku związanej decyzji opartej o przepis art.122 ust.1 pkt 5 przywołanej ustawy. Zatem ocenę istnienia "przypadków nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia" pozostawił organom orzekającym, które zatem obowiązane są analizować każdorazowo określony stan faktyczny w kierunku wypełnienia hipotezy cytowanej normy. Charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art.122 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) przemawia za przyjęciem tezy, iż jest ona oparta o uznanie administracyjne. Wynika to także z brzmienia obowiązującego w dacie orzekania przez organy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz.994). W przepisie tym stanowi się, że "starosta może wydać skierowanie na badania lekarskie, w trybie określonym w art.122 ust.1 pkt 4 ustawy..." m.in. w przypadku otrzymania innej informacji wskazującej na występowanie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W tym miejscu godzi się wskazać na pewną rozbieżność pomiędzy tym przepisem, w którym mówi się o przeciwwskazaniach zdrowotnych, a regulacją art.122 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, stanowiącym o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Pierwsza z przywołanych norm posługuje się ostrzejszym zwrotem, co wszak nie znajduje uzasadnienia w treści delegacji ustawowej, stąd prymat należy dać brzmieniu przepisu ustawy. Uznaniowy charakter decyzji kierującej na badania oznacza szczególną konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i wnikliwej oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów oraz potrzebę poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych i wszechstronnych rozważań prawnych. Winny one przede wszystkim motywować podjęte rozstrzygnięcie w taki sposób, aby wynikało z niego przestrzeganie przez organy orzekające ogólnych kryteriów i standardów, przede wszystkim dla odparcia ewentualnego zarzutu przekroczenia granic uznania, jak też po to, aby rozstrzygnięcie to nie uchylało się spod kontroli instancyjnej i oceny legalności. Jakkolwiek organ odwoławczy naprawił uchybienia, jakie w tej materii popełnił organ pierwszej instancji, który nawet nie zadał sobie trudu przepisanego uzasadnienia wydanej decyzji, to jednak uczynił to w sposób, który nie czyni zaskarżonej decyzji przekonywującą i wypełniającą przytoczone wymogi. W niniejszej sprawie powodem skierowania na badania lekarskie było zawiadomienie wojskowej komisji lekarskiej o zaliczeniu skarżącego do osób o kategorii zdrowia "[...]". Z akt administracyjnych wynika, że przyczyną tego stanu rzeczy była [...] skarżącego. Dołączony do skargi odpis orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w B.-B. z dnia [...]r. podaje, że wadą tą był [...]. Jednocześnie wskazuje, iż stwierdzono ją na podstawie badania oraz dokumentacji przedstawionej przez skarżącego. Poza tym skarżący poddany został badaniom lekarskim przeprowadzonym przez uprawnionych do badań kierowców lekarzy (w roku [...] i roku [...]) zarówno przed, jak i po wydaniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie co do tego działania skarżącego po zapadnięciu zaskarżonej decyzji można mieć pewne zastrzeżenia, bo wyraźnie eksponuje ono zamiar skarżącego posłużenia się metodą faktów dokonanych, wymuszając konkretną ocenę stanu faktycznego, co nie może znaleźć ani aprobaty, ani odnieść skutku, gdyż sądy administracyjne generalnie oceniają legalność aktów wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydawania. Jednak niezbitym faktem jest, że w obu orzeczeniach stwierdzono zdolność skarżącego do kierowania pojazdami w ramach prawa jazdy kategorii "B", w [...] i to bezterminowo. Z tych okoliczności należy wyprowadzić co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, że występuje sprzeczność pomiędzy orzeczeniami lekarskimi lekarzy "cywilnych" i "wojskowych", która jawi się tym bardziej jasno, gdy zważyć, że obie te grupy dysponowały tym samym materiałem, zaś orzeczenia wydały w nieodległym od siebie czasie. Po drugie, że ocena zdolności zdrowotnej skarżącego w obu przypadkach jest dokonywana dla różnych celów. Przy czym oba są nie mniej ważne, bo dotyczą – generalnie rzecz ujmując – bezpieczeństwa. Wszak czym innym jest zdolność do służby wojskowej, a czym innym zdolność do prowadzenia pojazdów. Oczywiście można powiedzieć, iż nie do organów administracyjnych należy ocena owej zdolności, którą powierzono fachowym placówkom. Jednakowoż organ kierujący winien rozważyć te okoliczności przed wydaniem skierowania. W szczególności powinien też zanalizować kwestię wzajemnej relacji obu orzeczeń, a przedstawienie poglądu, wedle którego badanie przez lekarza w ośrodku jest badaniem bardziej wiarygodnym od badań lekarzy "stopnia podstawowego", jest dla tej analizy niewystarczające. Starosta nie jest co prawda władny dokonywać żadnej oceny zasadności wspomnianych orzeczeń, lecz jest zobowiązany do podania przyczyn dlaczego odmawia wiary orzeczeniom lekarskim, a co najmniej poddaje je w wątpliwość. W całokształcie okoliczności sprawy nie sposób wreszcie pominąć aspektu ludzkiego, na jaki wskazuje skarżący. Kierowanie na badania naraża stronę na znaczne koszty, stąd pochopna decyzja wywołuje dotkliwe w tym zakresie skutki. Na koniec godzi się wytknąć organom wadliwość skierowania zawartego w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano w nim placówkę, w której badanie skarżącego ma być wykonane. Tymczasem Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. nie jest jedynym, jaki jest uprawniony w tej materii. Jak głosił §10 obowiązującego w dacie wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. Nr 69, poz.772), badania przeprowadza się w jednostkach organizacyjnych, o których mowa w § 13 ust.2 pkt 1 i ust.3. W § 13 ust.2 pkt 1 istotnie mowa jest o wojewódzkim ośrodku medycyny pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania badanego. Podczas gdy w ust.3 tego przepisu powiada się o jednostkach badawczo-rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, nie zawężając ich właściwości. Zatem skarżący mógłby skorzystać z usług jednej z nich. Co prawda najbliższa mieści się w S., to jednak nie zmienia to konkluzji o braku uprawnienia organu do ograniczania placówek upoważnionych w przedmiotowej materii. W ocenie Sądu nie ma nawet podstaw do określenia w skierowaniu, w jakim ośrodku kierowca ma być poddany badaniom. Jak głoszą przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. jedynym wymogiem decyzji kierującej jest termin wykonania badania (§3 ust.2). W konsekwencji przytoczonych wywodów obie zapadłe decyzje podlegały uchyleniu na mocy art.145§1 pkt 1 lit. c i a oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzie jej art.152 orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.