II SA/Ka 2527/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit. a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.), uznał E.S. za osobę bezrobotną od dnia [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji podniesiono, iż strona spełnia ustawowe wymagania do nabycia statusu osoby bezrobotnej, natomiast kwestia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych pozostaje otwarta do czasu uzupełnienia przez stronę niezbędnych dokumentów. W dniu [...] E.S. wystąpiła do Sądu Rejonowego Wydział Pracy w B. o ustalenie okresu zatrudnienia. W dniu [...] Prezydent Miasta B. postanowieniem Nr [...] uznał za słuszne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 k.p.a., zawiesić postępowanie w sprawie do czasu wylegitymowania się przez stronę właściwymi dokumentami potwierdzającymi okres zatrudnienia u ostatniego pracodawcy, co konieczne było w celu rozpoznania kwestii przysługiwania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na wniosek strony z dnia [...] skierowany do Powiatowego Urzędu Pracy, w którym E.S. zwróciła się o wydanie decyzji wobec braku możliwości dostarczenia świadectwa pracy od ostatniego pracodawcy. W następstwie nie przedłożenia przez stronę świadectwa pracy ani też wyroku sądowego ustalającego okres zatrudnienia, decyzją Nr [...] z dnia [...] działając w oparciu o art. 6 pkt 6 lit.b) w związku z art. 233 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Prezydent Miasta B. odmówił stronie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dokumentacja przedłożona przez E.S. w Urzędzie Pracy pozwalała na zarejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej, nie pozwalała jednak przyznać jej prawa do zasiłku bezrobotnych, gdyż nie zostało udokumentowane przez stronę 365 dni jej zatrudnienia w okresie ostatnich 18 miesięcy przed zgłoszeniem się do rejestracji w Urzędzie Pracy. Prezydent Miasta B. wskazał, iż strona przedłożyła zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., z którego wynika, iż nie była zgłoszona do ubezpieczenia przez swego pracodawcę, a zatem w sprawie nie można zaliczyć stronie do podstawy nabycia zasiłku okresu zatrudnienia u ostatniego pracodawcy, a w konsekwencji ustalić wymaganych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych okresów zatrudnienia. W dniu [...] Prezydent Miasta B. wobec podjęcia przez stronę zatrudnienia, decyzją Nr [...] orzekł o utracie przez E.S. statusu osoby bezrobotnej. E.S. w dniu [...] skierowała do Wojewody Ś. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. odmawiającej jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych podnosząc, iż pracowała u ostatniego pracodawcy w okresie od [...] do [...], a w związku z faktem, iż [...] nie ma możliwości wyegzekwowania od niego świadectwa pracy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Wojewodę Ś. w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez E.S. utrzymano w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję prezydenta Miasta B. z dnia [...] uznając za słuszne ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ administracji I instancji. Wskazując na treść art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r. ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 65 z późn. zm.) Wojewoda Ś. podzielił stanowisko Prezydenta Miasta B. co do konieczności wykazania przez stronę domagającą się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 365 dni zatrudnienia w okresie ostatnich 18 miesięcy sprzed złożenia wniosku do Urzędu Pracy. Uznał nadto, iż strona nie przedłożyła organowi administracji właściwej w tym celu dokumentacji. Powyższa decyzja została przez stronę zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze E.S. ponowiła argumentację podnoszoną w odwołaniu, dodatkowo podkreślając, iż brak dokumentów nie wynika z jej winy lecz z przyczyn leżących po stronie nieuczciwego pracodawcy, którego postępowanie sprawia, że jest osobą pokrzywdzoną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie powołując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dodatkowo stwierdzając, iż argumenty zawarte w skardze nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających zmianę decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ), sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Po myśli art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co prawda nie bezpośrednio z przyczyn w niej powołanych ale z przyczyn, które Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu. Ustawodawca, kształtując problematykę dotyczącą zawieszenia postępowania, posłużył się w art. 101 § 1 k.p.a. ogólnym określeniem "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmującym swoim zakresem wszelkie sprawy pozostające w związku z instytucją zawieszenia postępowania. Może tu chodzić o rozstrzygnięcia w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, czy odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a także rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego względnie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia wydane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, w najszerszym rozumieniu tego określenia, są postanowieniami. Wynika to w szczególności z treści art. 123 § 2 k.p.a., który ten typ rozstrzygnięcia wiąże z poszczególnymi kwestiami wynikającymi w toku postępowania. Z całą pewnością rozstrzygnięcia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego nie rozstrzygających sprawy co do istoty, lecz będących stanowiskiem o charakterze proceduralnym wpływającym na bieg postępowania administracyjnego. Nie podlega nadto kwestii, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju rozstrzygnięcia w sprawie, a bezspornie zawieszenie postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania jest rozstrzygnięciem w sprawie, wymaga wydania go we właściwej formie prawnej w celu zwiększenia zakresu uprawnień procesowych strony. Problematyką powyższą, wobec wątpliwości prawnych powziętych w sprawie dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w sprawie sygn. akt OPS 4/00 z dnia 22 maja 2000 r. podniesiono, iż za trafnością stanowiska nakazującego traktować sformułowanie zawarte w treści art. 101 § 1 rozszerzająco, zdają się przemawiać racje wynikające zarówno z wykładni językowej, jak i z wykładni logicznej oraz celowościowej, historycznej i systemowej. W szczególności skoro ustawodawca posłużył się w art. 101 § 1 k.p.a. określeniem "w sprawie zawieszenia postępowania", to oznacza to, że przepis ten odnosi się do postanowień wydanych w tej sprawie w ścisłym tego słowa znaczeniu, a zatem stanowiących o zawieszeniu postępowania i odmowie zawieszenia postępowania, czy też o podjęciu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taka wykładnia art. 101 § 1 k.p.a. znajduje też uzasadnienie w wykładni historyczno – systemowej, dokonanej w aspekcie nieobowiązującego już dziś art. 196 § 3 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo wzmacnia powyższe stanowisko argument, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" ( uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r., OTK 1991, poz. 19). Z powyższych względów nieusprawiedliwione byłoby akceptowanie takiej wykładni zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania", która prowadziłaby do wniosku, że chodzi tu tylko o rozstrzygnięcia dotyczące zawieszenia postępowania i odmowy zawieszenia postępowania. Rozważania powyższe prowadzą do bezspornej konkluzji, iż wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a to decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] było przedwczesne, bowiem organ administracji wydał powyższą decyzję bez wcześniejszego właściwego rozstrzygnięcia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. W szczególności pogląd powyższy wydaje się słuszny biorąc pod uwagę, iż kwestia zasadności podjęcia zawieszonego postępowania mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia, gdyż strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Tego typu uchybienie procesowe należy uznać za istotne, mające wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Ochrona praw procesowych stron postępowania jest bowiem nadrzędną wartością, uwzględnianą w każdym stadium postępowania administracyjnego, a jej naruszenie musi stanowić o wadliwości tego postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien rozważyć czy podjęcie zawieszonego postępowania było dopuszczalne, bowiem jest to możliwe wyłącznie wtedy, gdyby ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania ( art. 97 § 2 k.p.a.). Nadto w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania winno zostać rozważone jakie znaczenie dowodowe w sprawie posiada wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] przyznający skarżącej prawo do [...] od Firmy A oraz zasądzające na rzecz skarżącej od wskazanego pozwanego [...]. Powyższe konieczne jest w celu dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 roku ( Dz. U. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.), której brak stał się przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy wobec wskazanych wyżej uchybień proceduralnych, które należy traktować jako istotne i mogące mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem organ administracji II instancji nie dostrzegając uchybień w postępowaniu przed organem I instancji, a w konsekwencji utrzymując w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta B. naruszył w sposób istotny treść przepisu opisanego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także uznał za stosowne uchylić decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...]. Powyższe skutkuje orzeczenie po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji.