II SA/Ka 2539/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę Po rozpoznaniu wniosku Ł. B. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1, 3 i 4 pkt 4, art. 42 i art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1.950 m2 i powierzchni sprzedażowej około 2.000 m2 z przyłączami technicznymi i parkingiem na 150 miejsc, zlokalizowanych na działkach nr [...] w R. przy ulicach G., S. i K. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...]/Dz.Urzęd.Woj.K. z [...] Nr [...], poz. [...]/ obszar objęty planowaną inwestycją położony jest na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – symbol [...], a ponadto objęty jest strefą "[...]" konserwatorską o częściowo zachowanych układach przestrzennych z rozproszonymi obiektami zabytkowymi lub zespołami o lokalnych wartościach zabytkowych. Dokonując interpretacji zapisów planu miejscowego organ stwierdził, że dla strefy [...] funkcją dominującą musi być zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jako uzupełniająca jednorodzinna z możliwością realizacji usług, które muszą spełniać wszystkie ustalenia planu, a propozycja zagospodarowania terenu przedstawiona we wniosku nie spełnia wszystkich ustaleń planu. W toku postępowania Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...]nr [...] uzgodnił zaś projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, a Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie. Zatem nie można było wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. W odwołaniu Ł. B. zakwestionowała stanowisko, iż na terenie objętym strefą [...] nie jest możliwa realizacja zamierzonej przez nią inwestycji. Plan miejscowy poza realizacją zabudowy mieszkaniowej przewiduje bowiem możliwość realizacji programów towarzyszących z zakresu infrastruktury społecznej poziomu podstawowego i ponadpodstawowego /nie jako zabudowy uzupełniającej/. Z kolei po dostosowaniu projektu do wymogów stanowianych dla przedmiotowego obszaru, objętego strefą ochrony konserwatorskiej "[...]" i po dostosowaniu do wytycznych konserwatorskich inwestycja nie będzie naruszać ustaleń planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, gdyż uzgodnienie dokonane w trybie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ wydający decyzję. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1512/98. W rozpoznawanej sprawie Miejski Konserwator Zabytków, działający na podstawie porozumienia w sprawie powierzenia przez Wojewodę Ś. Zarządowi Gminy R. prowadzenia niektórych spraw należących do Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu, a Minister Kultury utrzymał w mocy zaskarżone przez Ł. B. postanowienie. W skardze do Sądu, sprecyzowanej na rozprawie, Ł. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skarżąca ponawiając swój zarzut zawarty w odwołaniu argumentowała, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. i to zarówno przewidzianymi dla strefy [...], jak i dla strefy ochrony konserwatorskiej. Zauważyła, że Miejski Konserwator Zabytków w R. w pierwszym postanowieniu z dnia [...] /uchylonym przez Ministra Kultury w dniu [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania/ pozytywnie zaopiniował budowę stacji paliw płynnych, a tylko negatywnie dalszą część inwestycji polegającą na budowie pawilonu handlowo-usługowego. Orzekające w sprawie organy administracyjne przeoczyły fakt, że teren pod planowaną inwestycję jest pustym polem i wątpliwa jest "skuteczność prawna" postanowień organów uzgadniających, nie przeprowadzono w tym zakresie oględzin. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że organy Miasta R. w sposób nierówny traktują inwestorów, np. w innej strefie przesunięto granice strefy ochrony konserwatorskiej, następnie zburzony został zabytkowy budynek i wybudowano zupełnie nowy. Przy zachowaniu dobrej woli przez organy Miasta R. możliwa byłaby realizacja spornej inwestycji. Wreszcie skarżąca powołała się na trudną sytuację jej rodziny i wskazała, że plan miejscowy z [...] na terenie miasta utracił już ważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, obowiązującej w niniejszej sprawie z mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie w przypadku braku planu – na podstawie przepisów szczególnych. Na terenie miasta R. na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym w dacie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miejską w dniu [...] i właściwie opublikowany. Słusznie zatem dokonały organy konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami tego planu. Okoliczność, na którą powołała się skarżąca w toku postępowania sądowego, iż tenże plan miejscowy utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. w świetle międzyczasowego przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd kontrolę sprawuje według stanu z daty orzekania przez organy administracyjne. Bezspornym jest w sprawie, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]", w której obowiązuje utrzymanie podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej oraz zakaz lokalizacji obiektów naruszających krajobrazową kompozycję obszaru. Stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja rozstrzygająca sprawę mogła zostać wydana wyłącznie po uprzednim uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm./, obecnie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm./, należy do organu uzgadniającego /współdecydującego/, zaś stanowisko tego organu kształtuje co do treści decyzję organu decydującego. W orzecznictwie sądowym ukształtowany jest pogląd, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską jest wiążąca. Oznacza to, że organ wydający decyzję nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska, w konsekwencji dla zamierzonej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /por. w szczególności uchwalę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPK 14/98 – ONSA 1999 r. Nr 3, poz. 80/. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji Miejski Konserwator Zabytków w R., dysponując upoważnieniem do podjęcia rozstrzygnięcia uzgadniającego w trybie art. 106 § 1 kpa, dokonał oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" z punktu widzenia zasad ochrony tego terenu. Biorąc pod uwagę skalę projektowanych obiektów, ich wielkość, kubaturę i powierzchnię zabudowy doszedł do przekonania, iż w oczywisty sposób naruszyłoby to krajobrazową kompozycję tego rejonu miasta R. Aczkolwiek postanowienie tego organu przybrało formę uzgadniającą projekt przedłożonej decyzji, to jednakże nie budzi wątpliwości, iż chodzi o projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w tej formie Prezydent Miasta R. przedłożył projekt decyzji do uzgodnienia. Stanowisko o sprzeczności całego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym podzielił Minister Kultury, który nie uwzględnił wniesionego zażalenia, a wobec niezaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznego postanowienia uzgadniającego stało się ono prawomocne. Zgodnie z tym co już rozważono, stanowisko konserwatora zabytków wyrażone w procesowej formie nie jest tylko wyrażeniem opinii, ale stanowiskiem wiążącym. Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w takiej sytuacji organ decyzyjny zwolniony był od obowiązku przeprowadzenia analizy we własnym zakresie, w szczególności zaś nie mógł oceniać trafności uzgodnienia organu współdecydującego. Zatem nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącej idące w kierunku wykazania, że jej zdaniem planowana przez nią inwestycja nie narusza planu miejscowego w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]". W takiej sytuacji zbędne są rozważania, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego jeśli chodzi o zapisy w strefie [...]. Z kolei zarzut, iż w rzeczy samej teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie powinien znajdować się w strefie ochrony konserwatorskiej jest chybiony, gdyż nie może być skutecznie podnoszony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Umknęło bowiem skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP/. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pośrednio to dostrzega, skoro podjęła czynności w uruchomionej procedurze planistycznej związanej z opracowaniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma także znaczenia odwoływanie się do treści pierwszego postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w R., który częściowo pozytywnie "zaopiniował" projektowaną inwestycję, skoro postanowienie to jako wadliwe zostało w całości wyeliminowane z obrotu prawnego. Również bez wpływu na finalny wynik sprawy na fakt, że inne organy współdziałające /Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. i Starosta R./ pozytywnie uzgodniły decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem każdy z tych organów zajął stanowisko zgodnie z zakresem przyznanych mu kompetencji. Odwoływanie się przez skarżącą do czynności organów Gminy R. w innych postępowaniach celem uwiarygodnienia postawionej tezy o nierównym traktowaniu inwestorów przez władze Miasta nie może podważyć legalności zaskarżonej decyzji, gdyż te czynności nie stanowią przedmiotu kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Sytuacja zaś rodzinna i majątkowa skarżącej nie stanowi przesłanki, którą należy brać pod uwagę w procesie decyzyjnym związanym z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłankami tymi są zgodność zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie, przeto skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.