II SA/Ka 2542/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A.H. i W.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektów budowlanych o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał W.H. i A.H. rozbiórkę części obiektów budowlanych, tj. konstrukcji dachu i pokrycia budynku gospodarczego oraz nawy niższej wiaty o konstrukcji stalowej, znajdujących się na działce nr [...] przy ul. P. w O. Wskutek odwołania A.H. i W.H. decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu wynikającego z art.51 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.51 ust.4 Prawa budowlanego nakazał W.H. i A.H. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie dachu i pokryciu budynku gospodarczego oraz nawy niższej wiaty na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż budowę wiaty gospodarczej i garażu 3-stanowiskowego rozpoczęto na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...], wydanego przez Prezydenta Miasta O.. Prowadzenie robót budowlanych wstrzymano jednak na mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] nr [...]. Zdaniem organu, bezsporny jest stan zakończenia w [...] budowy budynku gospodarczego na etapie murów nadziemia, zaś wiaty – jako konstrukcji stalowej. Stąd też budowa w terminie późniejszym, tj. w [...] i [...] części obiektów budowlanych w postaci konstrukcji dachów z ich pokryciem, wymagała pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie przedstawił. Mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego, organ I instancji uznał, iż konieczne jest w takiej sytuacji nakazanie inwestorowi wykonania niezbędnych zabezpieczeń zrealizowanych konstrukcji dachu. W odwołaniu od decyzji L.B. oraz J.B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Zdaniem odwołujących się, bezprzedmiotowe jest nakazanie inwestorom wykonania niezbędnych zabezpieczeń i zaniechania dalszych robót budowlanych, w sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone. W ich ocenie skoro inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, należało zastosować w sprawie nakaz rozbiórki z art.48 Prawa budowlanego, bowiem przywołany przez organ I instancji przepis art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.51 ust.4 tego prawa, odnosi się do innych przypadków robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.51 ust.4 Prawa budowlanego, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz nakazał W.H. i A.H. rozbiórkę konstrukcji dachu i pokrycia budynku gospodarczego oraz konstrukcji dachu i pokrycia budynku nawy niższej wiaty magazynowej na działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż wobec sprzeciwu właścicieli nieruchomości sąsiednich jako osób, których uzasadniony interes podlega ochronie na gruncie art.5 Prawa budowlanego, brak jest możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w oparciu o tryb przewidziany w art.51 ust.1 pkt 1 tego prawa, zwłaszcza mając na uwadze charakter inwestycji i zamiar wykorzystania obiektów w charakterze magazynu o nieokreślonym bliżej przeznaczeniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.H. i W.H. podnieśli w pierwszym rzędzie, iż organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie L.B., aczkolwiek nie wykazała ona prawa strony. Skarżący zarzucili nadto, iż wykonane roboty budowlane można doprowadzić do zgodności z przepisami. Nie wskazano bowiem, iż roboty te naruszają konkretne przepisy prawa materialnego, w tym techniczno-budowlane, wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżących, wskazana przez organ II instancji konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może zaś być opierana na wymogu bezwarunkowej akceptacji wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, gdy nawet w przypadku niewłaściwego uznania L.B. za stronę, brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia. Zainteresowany J.B. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc iż sporne roboty wykonano dopiero w [...] r., a przy tym przykryte prowizorycznie budynki gospodarcze zostały zlokalizowane z naruszeniem prawa budowlanego, gdy idzie o wymagane odległości od granicy jego posesji i są one wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. W toku rozprawy sądowej zainteresowany wyjaśnił, iż sporne obiekty budowlane zrealizowane zostały wzdłuż całej południowej granicy jego nieruchomości w odległości 0,5 m od tejże granicy. Zainteresowany podał też, iż nieruchomość L.B. oddzielona jest od działki inwestorów drogą. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn.akt IV SA 1667/03, sprostowanym w dniu 26 sierpnia 2003 r. oraz uzupełnionym w dniu 18 września 2003 r., wyłączono od rozpoznania skargi sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – OZ we Wrocławiu, wyznaczając do jej rozpoznania NSA – OZ w Katowicach. Pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżących zwrócił się o przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jako właściwy z uwagi na siedzibę organu, którego działanie zaskarżono w związku ze zmianami stanu prawnego, wprowadzonymi ustawami o systemie sądownictwa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Z uwagi na wyznaczenie do rozpoznania niniejszej sprawy Ośrodka Zamiejscowego NSA w Katowicach na podstawie prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz.U. nr 74, poz.368 ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., do rozpoznania sprawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zatem wniosek o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu należało oddalić jako nieuzasadniony, Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest uzasadniona. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik bądź skutkującego wznowieniem postępowania administracyjnego. Mimo powołania niewłaściwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia oraz wadliwych motywów orzeczonego nakazu rozbiórki części obiektów budowlanych, decyzja organu odwoławczego w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie z treścią art.127 § 1 kpa, prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie w rozumieniu art.28 kpa. Zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), przymiot strony wynikał z zakresu ochrony, przewidzianej w art.5 ust.2 tej ustawy (wg stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Nie budzi zatem wątpliwości, iż stroną jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej. Obowiązkiem innych osób było natomiast wykazanie, iż inwestycja narusza indywidualny interes prawny. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane pismem L.B. z dnia [...], w którym powołała się na przymiot właściciela posesji przy ul. P. w O., bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących przy ul. P.. Taki stan rzeczy nie był negowany w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy rozpatrzył merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez L.B. wspólnie z J.B., właścicielem posesji przy ul. P., od strony której zlokalizowano sporne obiekty budowlane i którego interes prawny nie jest negowany. Zdaniem Sądu, nie zmienia postaci rzeczy nawet fakt gdyby w istocie działki skarżących oraz L.B. były oddzielone drogą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełnione też zostały materialnoprawne przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektów budowlanych, a mianowicie konstrukcji dachu i pokrycia budynku gospodarczego oraz konstrukcji dachu i pokrycia budynku nawy niższej wiaty. W świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego co do daty i zakresu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, wydanie nakazu rozbiórki było bowiem obligatoryjne w świetle art.48 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Zasadnie podniesiono w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż sporne roboty nie podlegały trybowi z art.50 i 51 Prawa budowlanego, jako że nie jest to przypadek inny niż określony w art.48. Z mocy tegoż przepisu, właściwy organ nakazywał – w drodze decyzji – rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wyłączenie rozbiórki dotyczyło tylko sytuacji, gdy upłynęło 5 lat od zakończenia budowy, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art.49 Prawa budowlanego wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji). Z kolei definicję budowy zawierał przepis art.3 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiąc iż przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (wg stanu prawnego z daty wydania decyzji). Natomiast remont, nie stanowiący budowy, ustawodawca pojmował jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczało się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 Prawa budowlanego – wg stanu prawnego z daty wydania decyzji). Tymczasem mając na uwadze już chociażby treść oświadczenia inwestora z dnia [...] (k.5 akt adm.), stwierdzić przyjdzie, iż wykonane przez niego roboty budowlane w [...] r. nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego. Skarżący przyznał wszak, że budowa obiektów została wstrzymana na etapie murów nadziemia w [...]. O ile więc następnie wykonał prowizoryczne zadaszenie, to opis konstrukcji dachu i pokrycia obu budynków, zawarty w protokole oględzin z dnia [...], jednoznacznie wskazuje na wykonanie nowych konstrukcji, trwale połączonych, które nie odpowiadają pojęciu remontu w rozumieniu art.83 pkt 8 Prawa budowlanego, lecz stanowiły budowę dachu jako części obiektu budowlanego. Wreszcie, z prawidłowych ustaleń faktycznych organu I instancji wynikało, iż zadaszenie wiaty stalowej wykonano w [...], zaś dach budynku gospodarczego zrealizowano wiosną [...] r., gdyż wcześniej oba obiekty nie posiadały konstrukcji i pokrycia dachowego. W tym względzie organ I instancji dał bowiem wiarę zeznaniom L.B. i J.B. – z uwagi na fakt zakończenia budowy w [...] na etapie nadziemia. Ustalenia powyższe nie mogą być uznane za dowolne w świetle art.80 kpa. Podjęcie budowy wymagało zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią art.28 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego z daty wydania decyzji). Mając na uwadze taki stan rzeczy, stwierdzić należało, iż likwidacja samowoli budowlanej winna nastąpić w drodze decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art.48 Prawa budowlanego. Dodać w tym miejscu przyjdzie, iż w kwestii zgodności tego przepisu z Konstytucją RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn.akt P. 2/98 (OTK 1999/1/2) oraz z dnia 26 marca 2000 r. sygn.akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15). Stąd też mimo powołania wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego, jako że nakaz rozbiórki miał umocowanie w obowiązującym wówczas stanie prawnym, wyłączającym możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Wreszcie, rozważenia wymagała kwestia, czy zaskarżona decyzja reformatoryjna z art.138 § 1 pkt 2 kpa, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, jako że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie oparte na innej podstawie materialnoprawnej, a mianowicie art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.51 ust.4 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak przyjdzie, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją orzeczono nakaz rozbiórki z mocy art.48 Prawa budowlanego. Decyzja ta została co prawda wyeliminowana z obrotu prawnego w toku instancji, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zastosowania trybu z art.51 Prawa budowlanego, lecz wadliwy pogląd prawny, zawarty w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nie miał waloru wiążącego w świetle art.138 § 2 kpa. Stąd też przywołana podstawa prawna rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozstrzygnięciu sprawy nie zmieniała przedmiotu postępowania, wyznaczonego zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem orzeczony w postępowaniu odwoławczym nakaz rozbiórki części obiektów budowlanych, nie naruszał reguł procedury administracyjnej w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, iż skoro sporne obiekty zlokalizowano w odległości 0,5 m od granicy działki J.B., legalizacja samowoli polegającej na ich pokryciu dachami byłaby niedopuszczalna nawet w trybie art.50 i art.51 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, o którym mowa w art.145 § 1 Prawa przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 tej ustawy. SW