II SA/Ka 2544/02

Dnia 24 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant referent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 roku sprawy ze skargi K.O. i P.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza na rzecz skarżących od Wojewody [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku K.O. i P.O., decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (pieczarkarni) na lokal mieszkalny na parceli nr [...] położonej w B. W podstawie prawnej powołano art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 1980 r. nr 9 poz. tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 89, poz. 1071), art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych i ich części ( Dz. U. nr 10, poz. 47). W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] zabudowana budynkiem produkcyjnym (pieczarkarnia) znajduje się na terenie stanowiącym użytek rolny – łąki trwałe V klasy bonitacji. Teren ten stanowi ośrodek produkcji hodowlanej, rolnej i ogrodniczej do adaptacji, a w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony został symbolem B-51 RPO. Budynek pieczarkarni wraz z zapleczem socjalnym jest wyłącznie budynkiem produkcyjnym bez funkcji mieszkaniowej, a zatem w kontekście zapisów § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części brak jest podstaw prawnych do zmiany sposobu użytkowania istniejącej pieczarkarni na lokal mieszkalny. W tej sytuacji, aby dokonać zmiany sposobu użytkowania należy wystąpić ze stosownym wnioskiem o zmianę zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w trakcie budowy pieczarkarni część pomieszczeń socjalnych adaptowano na pomieszczenia mieszkalne, co w ramach tzw. "siedliska gospodarstwa rolnego" było i jest zgodne z prawem. Skarżący uzyskali zameldowanie w tych pomieszczeniach. Ponadto wskazano, że w sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż Urząd Miasta w T. w piśmie z dnia [...] pozytywnie zaopiniował możliwość lokalizacji na przedmiotowej działce osobnego budynku mieszkalnego. Wreszcie wyrażono pogląd, iż odmowa podyktowana jest względami pozamerytorycznymi, bowiem o nabycie obiektu stara się [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Odnosząc się do argumentacji odwołania wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na danym terenie. Obiekt, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B51 RPO, który to teren stanowi ośrodek produkcji gospodarki hodowlanej, rolnej i ogrodniczej do adaptacji, z możliwością zmiany funkcji, pod warunkiem nie zwiększania uciążliwości. Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń socjalnych na mieszkanie dla właścicieli pieczarkarni, na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie naruszałaby przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak z treści odwołania i pisma skarżących z dnia [...] w sprawie zameldowania w przedmiotowym budynku osób z fundacji [...] wynika, iż w budynku pieczarkarni nie jest kontynuowana działalność gospodarcza i obiekt ten jest przedmiotem [...]. Jest zatem bezspornym, że celem wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania jest przekształcenie obiektu służącego produkcji rolno-spożywczej w [...], związanym z [...]. Z uwagi na powyższe, planowana zmiana sposobu użytkowania byłej pieczarkarni nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na tę zmianę. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K. i P.O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącym nieznany jest powód dlaczego ich wniosek został odczytany, jako zamiar zmiany sposobu użytkowania całego obiektu na cele [...], gdyż taki wniosek nie był nigdy składany, a na pewno nie wynika to z dokumentacji technicznej. Wskazano również, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji są niezgodne z przepisami prawa, bowiem nie uwzględniają istniejącego stanu faktycznego. Przeprowadzona adaptacja pomieszczeń socjalnych pieczarkarni na mieszkania mieściła się w ramach tzw. "siedliska gospodarstwa rolnego", a złożony wniosek ma na celu legalizację dokonanych adaptacji. Za uwzględnieniem wniosku skarżących dodatkowo przemawia brak potrzeby zmiany elewacji, czy też pomieszczeń we wnętrzu budynku oraz istniejących instalacji, co potwierdza dokumentacja projektowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. . Na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. stawił się tylko skarżący P.O., który podtrzymując żądania skargi rozszerzył je o zwrot kosztów postępowania. Nadto oświadczył, iż w spornym obiekcie zamieszkuje od około [...] i jest to jedyne jego mieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga wniesiona została pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm). Konsekwencja taka wynika bowiem z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Zgodnie z treścią, mającego zastosowanie w sprawie, § 10 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 47) "właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, i obowiązującymi Polskimi Normami". Przytoczony przepis stanowił podstawę do odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (pieczarkarni) na lokal mieszkalny, gdyż uznano, że planowana zmiana jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ośrodek produkcji gospodarki hodowlanej, rolnej i ogrodniczej do adaptacji, z możliwością zmiany funkcji pod warunkiem nie zwiększania uciążliwości, symbol B51 RPO - dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały na czym owa sprzeczność z planem zagospodarowania polega. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wójta Gminy B., że niezgodność zamierzenia z planem wynika z okoliczności, iż budynek pieczarkarni wraz z zapleczem socjalnym jest budynkiem wyłącznie produkcyjnym bez funkcji mieszkaniowej - innych przesłanek nie wskazano. Rodzi się zatem pytanie jaki sens miałby wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyby obiekt pełnił funkcję mieszkaniową zgodnie z wcześniej zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę. Z kolei organ odwoławczy uznał, że zamiarem skarżących jest przekształcenie pieczarkarni w obiekt o charakterze [...], co stoi w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu stwierdzenie takie nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi dowodami, stanowi ono jedynie przypuszczenie, które nie może odegrać żadnej roli w sprawie. Wniosek skarżących oraz załączona do niego dokumentacja projektowa jednoznacznie wskazują jaki był ich zamiar - zmiana sposobu użytkowania części obiektu rolno-rodukcyjnego (nieczynna pieczarkarnia) na obiekt z pomieszczeniami gospodarczymi. Nadto Sąd nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poddał ocenie prawidłowość ustaleń obu instancji w zakresie przyporządkowania lokalizacji spornego obiektu do strefy oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B51 RPO. Otóż do akt sprawy przekazanych do Sądu dołączony został wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z [...], z którego wynika, iż obiekt objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania może się znajdować w strefie o symbolu B49 RZ, przy czym zapisów ustaleń planu dla tej strefy nie włączono do akt. Z uwagi na brak szczegółowego opisu oznaczeń naniesionych na wyrysie z planu, Sąd nie mógł w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć tej kwestii. Powyższa okoliczność mogła mieć istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, lecz w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. nie została wyjaśniona. Przedstawione dotychczas rozważania, zdaniem Sądu, uprawniają do sformułowania oceny iż decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przyjętej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasady prawdy obiektywnej zgodnie, z którą organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji tego nie uczyniły. Na koniec trzeba dodać, że Sąd dostrzegł nieścisłości dotyczące publikacji zastosowanych przepisów oraz niepełne powołanie jednego z aktów wykonawczych, lecz ta okoliczność nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - tekst jedn. w Dzienniku Ustaw z 2000 r. nr 106, poz.1126 ze zm., a nie jak podano Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 bowiem jest to miejsce publikacji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei pełna nazwa aktu wykonawczego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych brzmi: rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. W sumie zatem wszystkie dotychczas poczynione uwagi w pełni potwierdzają sformułowaną już wyżej ocenę, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie całokształt okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ostatnio powołanej ustawy. Sąd nie określił w jakim zakresie uchylona, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, bowiem takie określenie nie rodziłoby żadnych skutków w odniesieniu do stron postępowania.