II SA/Ka 2548/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Państwowy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u D.W. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu podniesiono , iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało , że w czasie pracy D.W. był narażony na czynnik szkodliwy - ponadnormatywny hałas. Wskazano jednakże, iż wyniki badań przeprowadzonych przez specjalistyczne placówki diagnostyczne, nie pozwalają na rozpoznanie u D.W. choroby narządu słuchu wywołanej hałasem. Odwołanie od tej decyzji złożył D.W.. Podkreślał, że jedynie w miejscu pracy występowało narażenie na hałas. Szeroko opisał sposób przeprowadzania badań lekarskich, który określił jako "niestaranny". Domagał się przeprowadzenia ponownych badań diagnostycznych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazano, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych i wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenia miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Zaznaczono, że w sprawie D.W. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że: w/w pracował w latach [...] - [...] w A S.A. jako, operator urządzeń granulacji żużla, gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, a zatem przyjęto, iż pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Zaznaczono że D.W. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.) i w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. (orzeczenia lekarskie z dni [...] i [...]) Podkreślono, iż orzeczenia lekarskie obu kompetentnych placówek diagnostycznych ( I i II szczebla) w swoich konkluzjach wykluczają u w/wym. istnienie choroby zawodowej narządu słuchu wym. w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Zaznaczono, że według ostatniego orzeczenia rozpoznano u D.W. niedosłuch mieszany (przewodzeniowo - odbiorczy), który nie jest typowy dla zmian wywołanych hałasem, a ponadto stwierdzenie przesunięcia progu słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu. Zaakcentowano, że lekarze specjaliści IMPiZŚ stwierdzając u D.W. istnienie niedosłuchu mieszanego, tym samym byli zobligowani do nie rozpoznawania choroby zawodowej słuchu, gdyż z medycznego punktu widzenia tylko stwierdzenie istnienia obustronnych ubytków słuchu typu odbiorczego umożliwia uznanie choroby zawodowej. Nadmieniono, że zespół objawów choroby zawodowej słuchu powinien bowiem odpowiadać skutkom biologicznym działania hałasu na narząd słuchu, a w przypadku D.W. uszkodzenie słuchu nastąpiło z udziałem czynników pozazawodowych ( zapalnych ). Reasumując wskazano, iż wobec braku rozpoznania choroby zawodowej - w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami) - przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych służby zdrowia (Wamp i IMP i ZŚ) - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie miał podstaw by uwzględnić odwołanie D.W., tym samym utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji. Nadto wyjaśniono że nie można ponowić badania lekarskiego D.W. ze względu na wyczerpanie dwuszczeblowego trybu diagnostyczno-orzeczniczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym chorób zawodowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D.W. nie sprecyzował swojego żądania. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdzącą. W całości powtórzył argumenty odwołania. Ponownie wskazał na niestaranność wykonanych badań lekarskich, podnosząc, że były przeprowadzone w taki sposób, że spowodowały u niego otarcia naskórka, obrzęk i dotkliwy ból uszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania firma B S.A. w D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ mianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, i przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy art. 7 k.p.a. , a w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiałów dochodzenia epidemiologicznego wynika, że w okresie zatrudnienia skarżący narażony był w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu, albowiem w jego środowisku pracy poziom dźwięku oscylował w przedziale 79-88 dB, a zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Takimi jednostkami są również Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. i Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Z opinii lekarskiej Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] wynika, że rozpoznano u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu (UP -32 dB, UL - 34 dB ), a przyczyną nie rozpoznania zawodowego urazu akustycznego był nietypowy dla urazu akustycznego przebieg krzywych w audiometrii totalnej, pozaślimakowy charakter uszkodzenia słuchu oraz brak narażenia na ponadnormatywny hałas po 1993 r. Z kolei z opinii Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] wynika, ze rozpoznano u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu ( UP - 32 dB, UL - 29 dB), a przyczyną nie rozpoznania zawodowego urazu akustycznego była okoliczność, że "obustronny stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu" oraz brak narażenia na ponadnormatywny hałas o przekroczonych normach higienicznych. Po uzupełnieniu materiałów dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzono kolejne badania skarżącego w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Jednostka ta w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] rozpoznała u skarżącego obustronny niedosłuch typu mieszanego ( UP - 27 dB, UL - 23 dB), a przyczyną nie rozpoznania zawodowego urazu akustycznego był stwierdzony charakter niedosłuchu, który nie jest typowy dla zmian wywołanych działaniem hałasu w środowisku pracy. Podniesiono także, że stwierdzony stan narządu nie powoduje skutków zdrowotnych. Należy zaznaczyć, że w ostatniej z wymienionych opinii w ogóle nie odniesiono się do wcześniejszych opinii wydanych w niniejszej sprawie, pomimo, że jednostka diagnostyczna zaprezentowała tam diametralnie inne rozpoznanie schorzenia skarżącego. Również organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, bezkrytycznie przyjmując rozpoznanie zaprezentowane w ostatniej z cytowanych opinii. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, iż organ odwoławczy pominą to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniona w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. W judykaturze i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego ( wyrok NSA z dnia 06 sierpnia 1998 r. , sygn. akt II SA/Wr 1980/97 niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań jakim powinna odpowiadać opinia biegłego , lecz z istoty tego dowodu wynika, że powinna mieć obok konkluzji także uzasadnienie poglądu wyrażonego przez biegłego , z odniesieniem się do innych wcześniejszych dowodów, zwłaszcza wcześniejszych opinii, gdy zaprzecza się ustaleniom. Organ zaniechał skonfrontowania w toku postępowania zasadniczo rozbieżnych opinii lekarskich, nie wyjaśnił dokładniej swojego stanowiska , a co za tym idzie nie sposób go w tym stanie rzeczy w pełni ocenić. Zaniechanie przez organ odwoławczy skonfrontowania w toku postępowania rozbieżnych opinii stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Wobec niewykonania przez organ odwoławczy wyżej opisanych obowiązków, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględnił zalecenia wynikające z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu , a w szczególności wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wynikami badań placówek diagnostycznych, przy czym ewentualnie rozważy potrzebę powołania innego biegłego ( placówki diagnostycznej), którego w takim wypadku należy zobowiązać do uzasadnienia zajętego stanowiska i odniesienia się do treści istniejących już w sprawie opinii. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.