II SA/Ka 2552/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. ( dalej PINB) z dnia [...] r. nakazującą skarżącemu A. J. dokonanie rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w Ż. Przedmiotowe decyzje organy obu instancji oparły na przepisach art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obowiązujący w czasie wydawanych decyzji t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.). Nadto organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny powstał bowiem z "przekształcenia istniejącego uprzednio budynku gospodarczego". "Przekształcenie" to zostało dokonane w oparciu o decyzję Wójta Gminy W.G. z dnia [...] r. nr [...], którą udzielono mu zezwolenia " na zmianę użytkowania budynku gospodarczego na część mieszkalną na działce nr [...]". Okoliczność, że decyzja ta w postępowaniu wznowieniowym została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może uzasadniać stanowiska, że "przekształcenia budynku dokonano bez wymaganego wówczas zezwolenia". Zdaniem skarżącego posadowienie budynku na działce nr [...] nie naruszało również "jednoznacznie" ustaleń planu miejscowego. Plan ten dopuszczał, bowiem istnienie zabudowy rozproszonej oraz zezwalał na uzupełnienie i wymianę zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. także wobec braku wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zarzucił wreszcie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie został on bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki budynku ( organ powiadomił go dopiero o terminie przeprowadzonych na jego nieruchomości oględzin ). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji dowiedział się też dopiero, że w sprawie byli przesłuchiwani świadkowie, co rażąco narusza art. 79 k.p.a. Orzekające w sprawie organy administracji naruszyły także zasadę prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sprawa przedmiotowego budynku była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2776/94 uchylił ostateczną decyzję organu II instancji w części orzekającej nakaz rozbiórki tego obiektu. Wyrokiem tym Sąd utrzymał także w mocy decyzję Wojewody B. w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. uchylającej po wznowieniu postępowania opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy W. G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania organ administracyjny może uchylić dotychczasową decyzję i wydać w jej miejsce nową, nie może natomiast w tym postępowaniu orzekać w innej sprawie. Tymczasem takim rozstrzygnięciem było wydanie, po uchyleniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzji orzekającej nakaz rozbiórki tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wskazań tego wyroku i rozpoznały sprawę rozbiórki tego obiektu w obu instancjach. ŚWINB wskazał także, że w wyniku reformy administracji publicznej przerwana została ciągłość prowadzenia tej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że A.J. nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a jego usytuowanie rażąco narusza zapisy planu miejscowego. Wskazał, że zgodnie z zapisami tego planu wymiana kubatury i uzupełnienie zabudowy może mieć miejsce w zabudowie zagrodowej, gdy tymczasem w miejscu posadowienia budynku, którego dotyczyło postępowanie nie ma żadnej zagrody, a z pisma Wójta Gminy W. G. z dnia [...] r. wynika też, że skarżący nie prowadzi na w/w gruncie żadnej produkcji rolnej, czy hodowlanej. Zdaniem ŚWINB orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie naruszyły także przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej zwanej ustawą Poppsa. Skarga nie jest uzasadniona. W postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa lub przebudowa została zakończona bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem [...] r., należy według art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 33/97, OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 168 ). Ze skrótowego przedstawienia toku postępowania w sprawie i ustaleń faktycznych zawartych w aktach sprawy, z pominięciem trafnie zakwestionowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków ( R. R., M. R. oraz poprzedniej właścicielki działki A. Ś. ), poza sporem pozostaje, że obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano, został wzniesiony przez skarżącego przed dniem [...] r. na miejscu wcześniej istniejącej drewnianej szopy. Bezsporne jest także, że skarżący nie uzyskał od właściwego organu pozwolenia na budowę czy też przebudowę tego obiektu. Przywołana przez niego decyzja wydana w oparciu o art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, nie mogła zastąpić decyzji o pozwoleniu na budowę już tylko ze względu na zakres wykonanych robót budowlanych. Na marginesie stwierdzić przyjdzie, że Sąd podziela stanowisko skarżącego, że uchylenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po uprzednim wznowieniu postępowania w tym także oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wywiera skutek "ex nunc", a nie "ex tunc" jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym w oparciu o dowód z przesłuchania skarżącego ( k – [...] ), nie ulega wątpliwości, że wybudowanie w miejsce szopy budynku mieszkalnego z betonowymi fundamentami składającego się z kuchni, łazienki i jednego pokoju mieszkalnego na parterze oraz dwóch pokoi mieszkalnych na poddaszu wraz z murowanym kominem i przyłączem do sieci elektrycznej wymagało pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 1 ). Skarżący ponadto powinien dokonać także zgłoszenia właściwemu organowi wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego ( art. 28 ust. 2 tej ustawy ). Z treści uzasadnienia znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. o warunkowym umorzeniu postępowania karnego toczącego się przeciwko Z.J. pracownikowi Urzędu Gminy w W. G. ( k – [...] – [...] ) wynika ponadto, że skarżący przed złożeniem wniosku zezwolenie o zmianę sposobu użytkowania wzniósł już wcześniej przedmiotowy domek letniskowy. Tak więc także z tego powodu nie można przyjąć, że dokonał on "przekształcenia" budynku gospodarczego w budynek mieszkalny w oparciu o udzielone pozwolenie. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na terenie, dla którego obowiązywał w tym czasie miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. G.( zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w W. G. z dnia [...] r. i opublikowany w Dz. Urz. Woj. B. nr [...] z [...] r.). Zgodnie z rysunkiem tego planu działka na której został usytuowany przedmiotowy obiekt znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...], dla której tekst planu stanowił, że były to : "Łąki i pastwiska – tereny o przewadze użytków zielonych z występującą rozproszoną zabudową. Utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego". Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część : (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2 ) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W rozpoznawanej sprawie – z uwagi na podstawę prawną zaskarżonej decyzji rozważenia i oceny wymaga, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę". Podlegający wykładni przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – w kontekście regulacji wynikającej z przytoczonego zapisu ogólnego planu miejscowego Gminy W. G. odnoszącego się do jednostki [...] powinien być rozumiany w ten sposób, że sformułowanie "teren, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", oznacza także obszar, na którym plan miejscowy dopuszczał tylko możliwość uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej. Jeżeli zatem Gminna Rada Narodowa w W.G. wprowadziła do uchwalonego przez siebie w [...] r. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wyżej wskazany zapis odnoszący się do terenu obejmującego m.in. działkę nr [...] położoną w Ż., to tym samym ustaliła zakaz zabudowy tego terenu obiektami nie wchodzącymi w skład zabudowy zagrodowej, w tym domkami letniskowymi. Poza rozprawą Sąd przeprowadził także dowód z ustaleń planu miejscowego Gminy W. G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w W.G. nr [...], który obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym planem teren na którym został posadowiony budynek skarżącego został oznaczony w nim jako "obszar użytków rolnych [...]". Także i ten plan nie zezwalał na lokalizację w obrębie tej jednostki strukturalnej nowej zabudowy mieszkaniowej, dopuszczając jedynie remonty i wymianę zabudowy wyłącznie w istniejących zagrodach. W tym miejscu należy stwierdzić, że plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem i wzniesienie obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę nakładało na właściwy organ w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1601/97 w : Lex nr 47803 ). Skarżącemu należy wyjaśnić w tym miejscu, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Poppsa ), bądź gdy narusza ona prawo procesowe w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Poppsa ) lub w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Poppsa). Tym samym nie podlega kontroli i ocenie sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie zakończenia postępowania w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu wskazać przyjdzie, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieściło się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Skoro więc w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało na mocy art. 151 Poppsa orzec jak w sentencji.