II SA/Ka 2596/03

Dnia 20 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 roku sprawy ze skargi [...] SA- [...] w O. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą udzielono [...] SA pozwolenia na budowę wieży antenowej dla celów telefonicznych systemu dostępu radiowego [...] na działce o nr [...] położonej w miejscowości N., gm. L.. W uzasadnieniu organ podał, iż wyrokiem NSA z dnia 7.11.2000 r. sygn. akt II SA/Ka 21/99 została uchylona decyzja SKO w C. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej następnie pozwoleniem na budowę z [...]. Uchylona decyzja stanowiła niezbędną podstawę dla udzielenia [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] a jej uchylenie stanowi przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie Starosta K. decyzją z dnia [...] – we wznowionym postępowaniu – uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wieży antenowej z dnia [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i umorzył postępowanie z wniosku [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej wieży, na działce [...] w miejscowości N. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 105 § 1 i 151 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wznowionym postępowaniu ustalono zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przesłankę tą stanowiło uchylenie przez NSA wyrokiem z dnia 7.11.2000 r. sygn.akt II SA/Ka 21/99 decyzji I i II instancji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie wieży antenowej dla celów telefonicznych na działce [...] w miejscowości N. Wobec stwierdzenia przesłanki wznowieniowej i obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną powtórnie organ stwierdził, iż wnioskodawca nie dysponuje decyzją ostateczną o warunkach zabudowy, a więc nie może mu zostać wydane pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednakże z uwagi na zrealizowanie przedmiotowej wieży sprawa udzielenia pozwolenia na budowę stała się bezprzedmiotowa. Dlatego po uchyleniu decyzji objętej wznowionym postępowaniem orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. O. i [...] SA – Obszar w O. – będąca następcą prawnym zlikwidowanego [...] w C. M. O. wyraziła niezadowolenie z braku rozstrzygnięcia w decyzji, iż inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Wskazała na swoje uprawnienie do odszkodowania za pozbawienie jej przez [...] lat możności korzystania z nieruchomości. Telekomunikacja Polska zarzuciła, że decyzja jest niezgodna z prawem. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] została bowiem zrealizowana, a więc decyzja w sensie materialnym została skonsumowana i nie mogła zostać uchylona, o czym stanowi art. 151 § 2 kpa. Nadto uchylono decyzję na podstawie której strona nabyła uprawnienie, a to z kolei narusza art. 155 kpa. Nadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 kpa przez brak zawiadomienia odwołującej się o możności zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a następnie orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wieży. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 2 kpa i 151 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że uchylenie decyzji organu I instancji jest konsekwencją wadliwie zastosowanego przepisu prawa. Powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 151 § 2 kpa odnosi się bowiem do sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania organ orzekający nie uchyla decyzji dotychczasowej, a jedynie stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. W pozostałej części – to jest co do ustaleń faktycznych organ odwoławczy w całości zaakceptował decyzję organu I instancji. Wskazał na istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 kpa przesadząjącej o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz na wykonanie inwestycji, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę i przesądza o jego umorzeniu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, wobec zawiadomienia [...] o wszczęciu postępowania wznowieniowego i doręczenia decyzji organu I instancji, uznał za niesłuszny. Natomiast odnosząc się do odwołania M. O. wskazał na możność dochodzenia odszkodowania, jeżeli istotnie poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła na decyzję ostateczną, wnosząc o jej uchylenie, [...]. W skardze, oprócz zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazano na wydanie przez Starostę K. w dniu [...] pozwolenia na użytkowanie spornej wieży antenowej. Uznano, że umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne skoro skarżąca jest zainteresowana rozstrzygnięciem co do istoty. Wyrażono pogląd, że decyzja z dnia [...] co najwyżej mogła podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa wieża nie stanowi samowoli budowlanej bowiem została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma więc do niej zastosowania art. 51 ani 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów administracyjnych, w tym decyzji, pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Nie każde stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa pociąga za sobą skutek w postaci uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Takie konsekwencje wywołują stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej p.p.s.a., mającej w sprawie zastosowanie w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.). W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja i postępowanie w następstwie którego została ona wydana nie są dotknięte naruszeniami prawa o których mowa we wskazanym wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a., co nie oznacza w ogóle braku naruszeń. Naruszenia te polegały na niedopełnieniu obowiązku – przez organy obu instancji – wynikającego z art. 10 § 1 kpa, zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Jednakże w sytuacji gdy skarżącej doręczono prawidłowo postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, a także decyzję organu I instancji uchybienie to – zdaniem Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie na wynik sprawy to jest jej rozstrzygnięcie co do istoty, nie miało wpływu uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i orzeczenie w sposób identyczny jak ten organ. Przyczyną skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 1 pkt 2 kpa było powołanie w decyzji organu I instancji art. 151 § 2 kpa zamiast art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast treść decyzji organu I instancji odpowiadała art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ kompetencje organu odwoławczego, obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, a w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W istocie bowiem organ odwoławczy "utrzymał w mocy" rozstrzygnięcie organu I instancji, a więc podstawą jego decyzji powinien być art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co nie uniemożliwiało temu organowi dokonanie korekty wskazanej błędnie podstawy prawnej przez organ I instancji. To jednak uchybienie – jak stwierdzono wyżej – także nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast zasadnicze rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej, wydanej we wznowionym postępowaniu jest prawidłowe. Jest bowiem oczywiste, że w sprawie zakończonej decyzją o pozwolenia na budowę z dnia [...] zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w postaci uchylenia przez NSA wyrokiem z dnia 7.11.2000 r. sygn. II SA/Ka 21/99 decyzji organów obu instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej tym pozwoleniem. Prowadzone następnie przez organy postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zakończone ostateczną decyzją SKO w C. z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie. Stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obligowało organy orzekające do podjęcia decyzji przewidzianej art. 151 § 1 pkt 2 kpa, chyba iż w sprawie wystąpiłyby okoliczności o których mowa w art. 146 kpa. Fakt wydania decyzji przez organy obu instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa świadczy o tym, że organy te uznały, że w sprawie nie występują przesłanki negatywne o których mowa w art. 146 kpa. Ocenę tą skład orzekający podziela. Od daty doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę do daty wznowienia postępowania to jest [...] roku nie upłynęło bowiem [...] lat (wynika to z zestawienia tej ostatniej daty z datą wydania pozwolenia na budowę –[...]) Podnoszony przez skarżącą fakt "skonsumowania" czy też "wykonania" decyzji o pozwoleniu na budowę przez realizację obiektu, w świetle art. 146 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania i zakończenia go decyzją przewidzianą art. 151 kpa. Ponieważ jak już stwierdzono w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wystąpiła przesłanka wznowieniowa organy orzekające zobowiązane były – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa – do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również rozstrzygnięcie niemerytoryczne – umorzenie postępowania (por. wyrok SA/Kr 95/84 z 6.03.1984 r. – ONSA 1984, nr 1, poz. 25 i wyrok SA/Gd 806/93 z 16.09.1993 r.). Oznacza to, że o ile we wznowionym postępowaniu istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie pozwolenia na budowę, a organ równocześnie stwierdza, że inwestycja objęta tym pozwoleniem na budowę została wykonana, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania o wydanie takiej decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy sprowadza się do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie takie jest zgodne z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę z dnia [...] roku na podstawie którego nabyła ona prawa, powinien zostać zastosowany art. 155 kpa, a nie 151 kpa. Artykuł 155 kpa znajduje jedynie zastosowanie do decyzji nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Żaden z tych trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji nie może być stosowany zamiennie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu stanowi rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.