II SA/Ka 2598/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi L.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...], Burmistrz Miasta U. ustalił na wniosek j.G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji na okres [...] składu materiałów sypkich ( piaski, żwir, grys ) na działce nr [...] – jako zaplecze dla Przedsiębiorstwa A. Jako podstawę decyzji wskazał art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89 poz. 415 – zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ). Powołał się nadto organ orzekający na treść planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta U. Nr [...] z dnia [...] zgodnie z którym projektowana inwestycja położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem " D 126 ZI" , dla której zapis tego planu brzmi " Projektowana zieleń izolacyjna z wykorzystaniem istniejącej zieleni wysokiej ( zagajników ) dla oddzielenia zabudowy mieszkalnej od drogi szybkiego ruchu i głównych ulic miejskich. Utrzymuje się dotychczasową zabudowę bez możliwości lokalizacji nowych obiektów". Decyzja zawiera też stwierdzenie, że lokalizacja objętej nią inwestycji nie narusza ustaleń tego planu "jako inwestycja czasowa na okres [...]". W oparciu o tę decyzję Burmistrz Miasta U. wydał dnia [...] decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla L.T. pozwolenia na budowę na działce nr [...] w U. przy ul. [...] składowiska materiałów sypkich z wagą towarową, wiaty stalowej na materiały, tymczasowego mostu na potoku M. i tymczasowej drogi dojazdowej. Po wcześniejszym wszczęciu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], z powołaniem się na treść m.in. art. 40 ust. 1 i art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa stwierdziło z urzędu nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] we przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tego orzeczenia SKO powołało się na treść art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka zaś sytuacja zachodzi zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń wprowadza dla obszaru na którym znajduje się objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka jednoznaczny zakaz lokalizacji nowych obiektów. Budowa składu materiałów sypkich nie odpowiada zdaniem SKO przeznaczeniu terenu, który przewidziano dla realizacji zieleni izolacyjnej. Stwierdzenia tego nie zmienia zdaniem tego organu okoliczność, że objęte ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest tylko na czas określony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.T. stwierdził, że w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę wybudował większość obiektów budowlanych składowiska materiałów sypkich, ponosząc znaczne nakłady finansowe. Inwestycji nie może jednak dokończyć, co naraża go na dalsze straty. Stwierdził nadto, że "inicjator całego zamierzenia" wybudował na działce sąsiedniej również przeznaczoną pod zieleń izolacyjną, budynek mieszkalny. Stwierdził także, że nie uwzględniono treści art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 40 ust. 1 i art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 7 kpa utrzymało w mocy swoją wcześniejszą w/w decyzję z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie powołało w ogólnym zarysie argumentację zawartą w swojej wcześniejszej decyzji. Stwierdziło w konkluzji, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie składu materiałów sypkich nie było dopuszczalne na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną, na którym wprowadzono nadto zakaz lokalizacji nowych obiektów. W skardze na tę decyzję pełnomocnik L.T. wniósł o jej uchylenie względnie stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania teren nigdy nie został ani przez jego właścicieli ani przez Gminę U. zagospodarowany. Nie utworzono na nim także strefy zieleni izolacyjnej. Był on już wcześniej wykorzystywany na składowisko materiałów budowlanych firmy C, budującej drogi i mosty w rejonie U. Nie doszło zatem do zmiany sposobu jego zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady tymczasowego zagospodarowania. Przepisu tego, zdaniem skarżącego, SKO bezpodstawnie nie uwzględniło. Jego treść wskazuje natomiast, że skoro przedmiotowy teren nie został dotychczas zagospodarowany zgodnie z planem, to do czasu takiego zagospodarowania może być wykorzystywany zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdzono. Legalność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza zdaniem skarżącego nadto okoliczność, że właściciel objętej tą decyzją działki wniósł o zmianę planu w części dotyczącej tej nieruchomości i wniosek ten nie został dotychczas ostatecznie rozpoznany. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie było też podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa gdyż nie zostało wykazane aby w wyniku takiego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest bowiem jedynie warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym, do uznania naruszenia prawa za rażące. Zwrócono też uwagę, że sporna inwestycja nie jest uciążliwa i szkodliwa dla środowiska co zostało stwierdzone m.in. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który kontrolował (w sprawie II SA/Ka 2205/99 ) legalność decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów objętych kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono także, że nie doszło do naruszenia treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., gdyż skarżący na użytkowanym terenie nie wybudował żadnych nowych obiektów, w rozumieniu tego planu. Doszło jedynie do zmiany użytkowania terenu, co nie narusza treści planu zagospodarowania i nie daje podstawy do unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo stwierdziło, że nie doszło do naruszenia treści art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wbrew stanowisku skarżącego nie chodziło w sprawie jedynie o zmianę użytkownika terenu ale o zmianę charakteru jego wykorzystania, w sposób sprzeczny z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu co do zasady obowiązującemu prawu, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ). Przedmiotem stwierdzenia nieważności była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Materialno-prawne przesłanki stwierdzenia jej nieważności należało zatem ocenić według treści tej ustawy obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie według treści ustawy obowiązującej w dacie orzekania o nieważności, co uszło uwadze SKO. Uchybienie te nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Identyczną treść jak powołany w zaskarżonej decyzji art. 46 a ust. 1 pkt 1 zawierał bowiem obowiązujący w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu art. 16 pkt 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zatem zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie czy istotnie taka sprzeczność zachodziła w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] nr [...]. Na tak postawione pytanie również zdaniem Sądu należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że inwestycji polegającej na budowie (realizacji ) składu materiałów sypkich ( piaski, żwir, grys ) nie można zaliczyć do zieleni izolacyjnej o jakiej mowa w jednostce strukturalnej " D126 ZI" planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustronia zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta U. Nr [...] z dnia [...], obowiązującego w dacie wydania w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisem tego planu, na objętym zamierzeniem inwestycyjnym terenie utrzymuje się istniejącą zabudowę bez możliwości lokalizacji nowych obiektów. Z planu tego wynikał zatem zakaz lokalizacji nowych obiektów, których nie możnaby zakwalifikować do zieleni izolacyjnej. Takie zaś obiekty obejmowało zamierzenie inwestycyjne dla którego ustalono sporne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwość, że chodziło tu o lokalizację nowych obiektów o jakich mowa w treści w/w planu. Zarówno z wniosku o ustalenie tych warunków z dnia [...] jak i załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, iż zamierzenie inwestycyjne miało obejmować budowę : [...]. Każdy z tych obiektów stanowił obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, którego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym zresztą przypadku, w świetle obowiązującej wówczas treści art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich realizacji byłoby bezprzedmiotowe. Z tego też względu, jak to zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę, dowolne jest twierdzenie skarżącego, iż nie doszło do realizacji nowych obiektów a jedynie do zmiany użytkownika terenu. Nie można też podzielić zdaniem Sądu stanowiska skarżącego, że za ustaleniem spornych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przemawiała treść art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziana tym przepisem możliwość dotychczasowego wykorzystania danego terenu nie oznacza bowiem możliwości realizacji na tym terenie nowych obiektów budowlanych potrzebnych dla kontynuowania, czy też dla pełniejszej realizacji dotychczasowego wykorzystania danego terenu, jeżeli wykorzystanie takie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu według treści obowiązującego planu. W planie nie ustalono bowiem zasad tymczasowego zagospodarowania tego terenu, pozwalających na realizację takiej inwestycji. Z planu wynikał natomiast jednoznaczny zakaz realizacji nowych obiektów których funkcja nie odpowiadałaby funkcji tej jednostki strukturalnej. Z tych wszystkich względów zasadnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podlegająca jego kontroli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. To zaś w świetle treści art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( według treści tego przepisu obowiązujący w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ) skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Wobec treści skargi należy nadto stwierdzić, że istniała zdaniem Sądu również określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela bowiem stanowisko, że za takie naruszenie należy uznać, oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa ( zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94 ). W świetle omówionej wyżej, jednoznacznie brzmiącej ( co do zakazu lokalizacji nowych obiektów budowlanych ) treści planu zagospodarowania przestrzennego ( w zw. z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) za oczywiste jego naruszenie należało bowiem uznać dopuszczenie realizacji inwestycji o jakiej mowa w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, w świetle treści tego planu jego naruszenie przez wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutkami tymi było stwierdzenie dopuszczalności realizacji inwestycji i w praktyce jej zrealizowanie na terenie, gdzie taka lokalizacja była w jednoznaczny sposób niedopuszczalna. Z tego też względu nie można zdaniem Sądu przyjąć aby zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia powołanych w skardze wyroków NSA. W świetle omówionej wyżej treści planu zagospodarowania przestrzennego, nie miała też zdaniem Sądu znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji akcentowana w skardze okoliczność, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne nie jest szkodliwe i uciążliwe dla środowiska oraz że miało ono funkcjonować tylko przez określony czas. Tym bardziej nie mogła mieć w sprawie znaczenia okoliczność, że właściciel działki [...] wystąpił z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej tej działki. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a, w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). su.