II SA/Ka 2606/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B.S., A.S., R.G., E.G. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.K. [...] zł ([...] złotych) oraz skarżących R. i E.G. i B. i A.S. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] E. i P.S. zwrócili się z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę – dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego kubatury mieszkalnej w miejscu istniejącej, przewidzianej do rozbiórki, na działce nr [...] pozostającej ich własnością, a położonej w T. przy uli. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta T. zatwierdził załączony do wniosku projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji złożyli sąsiedzi inwestorów, R. i E.G. i B. i A.S. z jednej strony oraz A.K. z drugiej strony. Państwo G. i S. w swoim odwołaniu podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślono przy tym, że w stosunku do tej decyzji zmieniono zakres inwestycji, poprzez wprowadzenie rozbiórki istniejącej dobudówki i wybudowanie w jej miejsce nowej. Dodano, że nie zbadano m.in. problemu nasłonecznienia działki sąsiedniej czy problemu pola widzenia. Nie uwzględniono § 13.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśniając, że projektowany budynek zaniżył pole widzenia z okien ich budynku, poprzez obniżenie kąta widzenia do ok. [...] stopni, przy normatywnym polu widzenia 60 stopni. W drugim odwołaniu A.K. zarzuciła przede wszystkim, iż organ rozpatrujący sprawę administracyjną naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, a tym samym uniemożliwił jej obronę własnych interesów i słusznych praw w postępowaniu. Wyjaśniła, że w wyniku odwołania od decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej inwestycji, została pouczona, że podnoszone przez nią argumenty może przedstawić w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, a w trakcie tego ostatniego została właśnie tego prawa pozbawiona. Jej zdaniem, skoro interesy stron są sporne organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną by wyjaśnić stanowiska, lecz chociaż zachodziły przesłanki wymienione w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego, rozprawa nie została przeprowadzona. Odwołująca się podniosła także zastrzeżenia do merytorycznego rozstrzygnięcia, a mianowicie wskazała, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a kwestionowaną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą przedłożony przez inwestorów projekt. Podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano budowę budynku mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej [...] m2, pozwolenie na budowę opiewa na powierzchnię większą czyli nastąpiło bezprawne zwiększenie powierzchni zabudowy a nadto zaskarżona decyzja przewiduje budowę [...], o których milczą warunki zabudowy. Nadto dodaje, że nie została w sposób bezsporny ustalona granica pomiędzy nieruchomościami. Nie uwzględniono, że budowla inwestorów narusza nieruchomość odwołującej się o około [...]. Wojewoda [...] nie uwzględnił przedstawionych odwołań i zaskarżoną decyzję Burmistrza T. utrzymał w mocy z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zarzuty wniesionych odwołań są nieskuteczne w świetle przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, a zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i ze stosownymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wyjaśnił, że powierzchnia planowanej zabudowy, ("po wykonaniu nieskomplikowanych rachunków") wynosi [...] m2. Dodał, że podnoszony w odwołaniach problem zacienienia, nie występuje w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza "zgodnie z prawami natury" nie może wystąpić w przypadku działki Pani K., która położona jest od południowej strony terenu inwestycji. Wyjaśnił również, że w sprawie przedstawiono odpis z księgi wieczystej dotyczący zabudowywanej parceli, stanowiący niepodważalny dowód własności terenu przez inwestorów. Odnosząc się do zarzutów Pani A.K. na temat uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, stwierdził, że nie mają one jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem wskazanej decyzji. Dodał, że argument niewiedzy na temat zamiarów inwestycyjnych państwa E. i P.S. jest chybiony, wobec wcześniejszego zaskarżenia przez odwołującą się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły obie odwołujące się wcześniej strony, a mianowicie Państwo R. i E.G. wraz z B. i A.S. oraz Pani A.K. W pierwszej skardze Państwo G. i S. zaskarżając przedmiotową decyzję podnieśli, że jest ona wadliwa i "wynikająca z tendencyjnego, wyraźnego i celowego przeistaczania faktów". Podkreślili, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślili, że przede wszystkich nieprawdą jest twierdzenie organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja zgodna jest z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż pierwsza decyzja mówi o dobudowie do istniejącego budynku dwukondygnacyjnej części mieszkalnej o powierzchni około [...] m2, zaś zaskarżona decyzja przewiduje budowę powierzchni [...] m2. Podkreśla, że trudno nie zauważyć tak oczywistej występującej rozbieżności, jak w przypadku niniejszej sprawy. Podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy mówi jedynie o dobudowie powierzchni ok. [...] m2, a decyzja pozwolenia na budowę przewiduje rozbiórkę powierzchni [...] m2, dobudowę powierzchni [...] m2, taras o powierzchni [...] m2 oraz mur graniczny jako przedłużenie budynku do krawędzi tarasu. Dodaje, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma mowy o konieczności rozbiórki istniejącej przybudówki, planowanej budowie tarasu czy muru granicznego. Podkreśla, że zatwierdzony projekt budowlany narusza zapisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie nie została należycie rozpatrzona kwestia zacienienia i pola wiedzenia. Dlatego wnoszą o uchylenie wszystkich dotychczas wydanych w sprawie decyzji. W swojej skardze Pani A.K. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej w mocy decyzji Burmistrza T., zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77, 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącej organy obu instancji rażąco naruszyły naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz prawo zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zaprezentowania własnego stanowiska. Ponadto, zdaniem skarżącej, naruszone zostały także przepisy prawa materialnego, a mianowicie zasadnicza niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę, niezachowanie wymogów określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezachowanie przepisów przeciwpożarowych oraz niewyjaśnienie kwestii własnościowych. W dużej mierze skarżąca podtrzymuje swoje wywody przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargi musiały odnieść skutek. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Niewątpliwe jest, że strony skarżące nie brały udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej przedstawiony projekt budowlany. Naruszony został tym samym art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego – zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Udział stron w postępowaniu przed sądem nie konwaliduje postępowania, a naruszenie tej zasady w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie odpowiada także prawu materialnemu, naruszając przepisy prawa budowlanego. Decyzją tą udzielono inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz zatwierdzono załączony do wniosku projekt budowlany. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozbudowa była budową (zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego), a więc stosowały się do niej regulacje prawne dotyczące budowy. W stanie prawnym wówczas obowiązującym przed wydaniem przedmiotowej decyzji, należało zbadać zamierzenie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne w sprawie jest, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując porównania obu decyzji należy jednak stwierdzić, że pomiędzy nimi występują znaczne różnice. Przede wszystkim, po analizie przedłożonych dokumentów, stwierdzić wypada, że zamierzenie inwestorów polegało nie tylko na rozbudowie budynku budowlanego, ale także na odbudowie – tzn. zastąpieniu przeznaczonej do rozbiórki dobudówki o powierzchni zabudowy [...] m2, nową większą powierzchnią – w sumie o wielkości [...] m2. Jak wynika z porównania obu decyzji tzn. decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej "dobudowy do istniejącego budynku dwukondygnacyjnego części mieszkalnej około [...] m2 oraz o decyzji pozwolenia na budowę "..pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe wg załączonego projektu budowlanego – o powierzchni [...] m2 występuje pomiędzy nimi różnica ok. [...] m2 w powierzchni zabudowy. Wynika ona właśnie z faktu, iż nie uwzględniono faktu rozbiórki i odbudowy. Nie ma także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla odbudowy wyburzonej części. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym o ile nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach na rozbiórkę części budynku, o ile taki obowiązek występuje w zakresie uzyskania decyzji o warunkach odbudowy. W trakcie prowadzonego postępowania nie zbadano także przedstawionego projektu pod kątem spełniania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki a zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a zwłaszcza podnoszonego przez odwołujące się strony problemu nasłonecznienia i pola widzenia. Zatem nie można potwierdzić lub obalić zarzutów o naruszeniu w tym względzie powołanych przepisów. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający powinien wyeliminować wskazane uchybienia. Należy przy tym wskazać na nowy stan prawny zarówno w zakresie przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego jak również prawa budowlanego, który orzekający organ zobowiązany będzie uwzględnić. Mają powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.