II SA/Ka 2612/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał M.B. rozbiórkę budynku letniskowego wraz z obiektami towarzyszącymi /szopki drewniane/ położonego na parceli nr [...] i [...] w W. przy ul. D. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż M. B. w dniu [...] nabyła kamping, zaś w [...] r. po dokupieniu parceli, przebudowała go poprzez nadbudowę więźby dachowej dwuspadowej. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., teren ten jednak nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę. Stąd też organ nadzoru budowlanego orzekł o rozbiórce obiektu. W odwołaniu od decyzji M.B. wyjaśniła, iż jest już trzecią właścicielką parceli, na której około 30 lat temu zbudowano kamping. Z uwagi na zły stan techniczny, obiekt ten następnie wyremontowała, zmieniając dach. Odwołująca się podniosła, że jest to teren pastwisk, na którym zrealizowano pięć kampingów, zaś dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem [...]. Nadto, wskazała na rekreacyjne wykorzystanie obiektu i swoją sytuację osobistą. Stąd też oświadczyła, iż jest gotowa dopełnić wszelkich formalności celem zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, wynikłego z jej nieświadomości. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania nie uwzględniono na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Utrzymując w mocy nakaz rozbiórki, orzeczony przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że na wybudowanie przedmiotowych obiektów wymagane było pozwolenie na budowę. W obowiązującym stanie prawnym sprawca samowoli budowlanej, dokonanej pod rządami ustawy z 1994 r., mógłby uniknąć sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie wówczas, gdy jej istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Podniesiona w odwołaniu argumentacja nie mogła zatem prowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do sądu administracyjnego M.B. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 103 ust. 2 zd. 2 i art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła okoliczności i argumentację, zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając dodatkowo, iż do obiektu w dacie zakupu doprowadzona była już elektryczność, co wymaga kontroli i zgody odpowiednich organów administracji. Wreszcie organy nie ustaliły daty zakończenia budowy, co spowodowało naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 39 Prawa budowlanego, przewidującego możliwość czasowego wykorzystania obiektu, w stosunku do którego nakazano przymusową rozbiórkę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Faktem jest, iż organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty prowadzenia poszczególnych robót budowlanych, polegających na realizacji samego obiektu, zaś nakaz rozbiórki orzeczono w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, nie rozważając przesłanek z art. 103 ust. 2. Jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od faktu, czy sporny obiekt powstał przed dniem [...]., zaś skarżąca po [...] dokonała jedynie jego nadbudowy, zmieniając konstrukcję dachu oraz ocieplenia ścian wełną mineralną i obicia od zewnątrz boazerią, jak podała do protokołu z dnia [...] l /k. [...] akt adm./, nakaz rozbiórki całości obiektu jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, był obligatoryjny. Roboty budowlane należało kwalifikować jako odrębne procesy inwestycyjne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż wykonana przez skarżącą nadbudowa i przebudowa, nie stanowiła remontu w rozumieniu Prawa budowlanego, polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz wyczerpywała ustawową definicję budowy części obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia na budowę /art. 3 pkt 1, 6 i 8 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania spornych robót, tj. do dnia [...]./. Dla oceny charakteru robót budowlanych oraz wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, miarodajny zaś bowiem jest stan prawny z daty prowadzenia robót. Same skutki samowolnego wykonywania robót podlegają zaś sankcji, określonej w ustawie aktualnie obowiązującej, gdy idzie o proces inwestycyjny, prowadzony po dniu [...]. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/, co wynika z normy intertemporalnej zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. po dniu [...], z mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego w świetle art. 28 ustawy pozwolenia na budowę, był wyłączony jedynie w czasie spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2. Zatem sprawca samowoli budowlanej mógł uniknąć sankcji w postaci nakazu rozbiórki w przypadku, gdy budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Obie te przesłanki muszą być zatem spełnione łącznie. Tymczasem nie budzi wątpliwości, iż wykonane przez skarżącą roboty budowlane naruszały ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą WRN w B.-B. Nr [...] z dnia [...] /Dz.Urzęd. Woj. B. Nr 1, poz. 12 z dnia 17 stycznia 1985 r./ ze zmianą z 1993 r. Działki skarżącej usytuowane były bowiem w jednostce strukturalnej G. 3 RLc – "Tereny lasów, na których nie należy projektować żadnego zagospodarowania" /zaświadczenie – k. [...] akt adm./. Plan ten utracił zaś moc dopiero w dniu [...]. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji na powyższym terenie nie obowiązywał akt prawa miejscowego, stąd w żadnym wypadku nie była dopuszczalna legalizacja samowoli. Taki stan rzeczy potwierdza pismo Burmistrza Miasta z dnia [...]. skierowane do skarżącej /k. [...] akt adm./. Aczkolwiek nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, iż zaświadczenie to stanowiło dokument niezbędny do zawarcia umowy kupna nieruchomości, co oznacza, iż skarżącej znany był stan prawny nieruchomości. Stąd też rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. podlegała ta część obiektu, którą zrealizowała skarżąca, czyli nadbudowa po zmianie konstrukcji dachu oraz ocieplenie i deski pokrywające ściany boczne. Wbrew twierdzeniom skargi, nakaz rozbiórki nie oznacza możliwości doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Skarżąca w żadnym wypadku bez uzyskania pozwolenia na budowę nie mogłaby wykonać robót, zmierzających do przywrócenia konstrukcji i stanu obiektu sprzed [...]. Rozbiórka polega bowiem na usunięciu części obiektu. Stąd też reżimowi prawnemu, obowiązującemu przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., podlegałaby reszta obiektu, pozostała po rozbiórce konstrukcji, wykonanej już przez skarżącą w [...], co sama przyznała. Powstaje zatem pytanie, co pozostałoby po rozbiórce tej części a zwłaszcza dachu i czy taka część mogłaby być w jakikolwiek sposób gospodarczo wykorzystana, jak uważa skarżąca. Nadto, stwierdzić przyjdzie, iż sam obiekt zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlegał przymusowej rozbiórce w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Samowolnie wykonana budowa znajdowała się bowiem na terenie, który zgodnie z planem obowiązującym od 1984 r. nie był przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Nawet jeżeli obiekt zrealizowano przed wejściem w życie planu miejscowego, aczkolwiek nawet skarżąca nie podaje dokładnych danych w tym względzie i nie zaoferowała żadnych dowodów, wskazać przyjdzie, iż w sytuacji braku planu miejscowego budowa była niezgodna z uprzednimi przepisami o planowaniu przestrzennym. Stąd też w każdym wypadku wykluczyć należy możliwość legalizacji jakiejkolwiek części obiektu. Nie sposób też zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenie reguł procedury administracyjnej z art. 7 kpa, skoro już z wyjaśnień skarżącej złożonych w postępowaniu administracyjnym wynikała niemożność precyzyjnego ustalenia daty realizacji obiektu. Z braku zaoferowania przez skarżącą środków dowodowych i odmiennych dowodów, chybiony jest też zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. Wreszcie, jak już wyżej wskazano, ustalenie okresu powstania obiektu, nadbudowanego i przebudowanego przez skarżącą po [...]. nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że w każdym wypadku obiekt w istniejącym obecnie kształcie podlegał obligatoryjnej rozbiórce. Nie ma też znaczenia fakt, iż uprzednio organy administracji tolerowały taki stan rzeczy, a obiekt wyposażony jest w elektryczność. Dostarczenie energii następuje w oparciu o umowę cywilnoprawną. Wyrazem legalizacji samowoli budowlanej, zarówno pod rządami ustawy z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r. jest zaś decyzja administracyjna właściwego organu o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie – bezczynność organu administracji, czy zawarcie umów o dostarczenie energii, wody i gazu. Nieistotne jest też z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, czy i jakie działanie podjęły organy nadzoru budowlanego w stosunku do innych obiektów w otoczeniu parceli skarżącej. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut skargi naruszenia prawa poprzez niezastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Odroczenie nakazu rozbiórki na tej podstawie należy do sfery uznania administracyjnego i może dotyczyć jedynie obiektów, zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wydanie tego rozstrzygnięcia następuje też na wniosek inwestora w innym postępowaniu. Stąd w żadnym wypadku nie jest możliwe odroczenie nakazu rozbiórki części obiektu zrealizowanej jako nadbudowa i przebudowa po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Dokonane przez skarżącą w [...] roboty budowlane, doprowadziły zaś do takiego stanu, iż rozbiórka tej części obiektu, wyklucza możliwość wykorzystania pozostałej części /bez dachu/. Zatem o ile wejdzie w życie plan zagospodarowania przestrzennego, umożliwiający zabudowę działek skarżącej, możliwe będzie podjęcie procesu budowlanego zgodnie z wymogami ustawy i warunków techniczno-budowlanych – po uprzednim wykonaniu nakazu rozbiórki, orzeczonego zaskarżoną decyzją. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/