II SA/Ka 2641/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną przez Zastępcę Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 6, poz. 56 z 2001 r.) uznano A. B. z dniem [...] za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...] roku w wysokości 120 % jego podstawowej wysokości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 6, poz. 56 z 2001 r.) Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. orzekł o utracie przez A. B. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku ze względu na podjęcie przez nią zatrudnienia. Po trwającym [...] miesiące i [...] dni zatrudnieniu A. B. na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] roku wydanej na podstawie art. 25 ust.11, art. 23 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 6, poz. 56 z 2001 r.) uzyskała ponownie status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku skróconego o okres jego pobierania przed utratą statusu bezrobotnego. Na skutek upływu czasu, na jaki zasiłek został stronie przyznany, decyzją Nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 6, poz. 56 z 2001 r.) Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. orzekł o utracie przez A. B. prawa do zasiłku. W dniu [...] roku A. B. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego, a w dniu [...] roku złożyła pisemne oświadczenie, że od dnia [...] roku podjęła pracę, co skutkowało orzeczenie o utracie statusu bezrobotnego na mocy decyzji z dnia [...] roku nr [...]. Natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 6c ust.2 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 lit. b, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. nr 154, poz. 1793) oraz art. 37j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 6, poz. 56 z 2001 r.) Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. odmówił A. B. przyznania zasiłku przedemerytalnego z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 37j wymienionej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z opisanego w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego wynikało, iż A. B. rejestrując się w Urzędzie Pracy w dniu [...] roku po raz kolejny, otrzymała zasiłek dla bezrobotnych na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Posiadała ogółem [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni stażu pracy, a ostatnie jej zatrudnienie trwało od dnia [...] roku do [...] roku. Tak ustalony stan faktyczny w ocenie organu administracji nie pozwolił na przyjęcie, iż strona spełniła warunki do uzyskania żądanego zasiłku przedemerytalnego. Od powyższej decyzji A. B. złożyła odwołanie, w którym domagała się ponownego przeliczenia jej stażu pracy, bowiem nie wliczono do niego okresu, w którym posiadała status bezrobotnej tj. okresu od [...] do [...] i od [...] do [...]. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji I instancji. Wojewoda Ś. ustalił, iż w chwili pierwszej rejestracji jako osoby bezrobotnej w dniu [...] A. B. posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. Status ten utraciła z chwilą podjęcia zatrudnienia, po czym ponownie, od dnia [...] roku nabyła status bezrobotnego, a okres uprawniający do zasiłku tym razem obliczony został na [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Zdaniem Wojewody, do powyższego okresu należało doliczyć, zgodnie z treścią art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 2001 r. okres aktualnie pobieranego zasiłku, jednakże wyłącznie do dnia [...] roku, zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zatem po dokonaniu doliczenia do wskazanego okresu pracy wskazany czas od dnia [...] do dnia [...], okres uprawniający odwołującą do zasiłku wyniósłby [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, co pozwala na stwierdzenie, iż nie spełniła ona warunków do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Wojewoda Ś. uznał natomiast, iż organ administracji I instancji powołał się na błędną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, bowiem w osnowie zaskarżonej decyzji wskazano art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.... (Dz.U. Nr 154, poz. 1793) zamiast art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a nadto wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja nie zawierała prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, jednakże uchybienia te zdaniem Wojewody Ś. nie miały wpływu na treść decyzji. A. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując w niej, iż nadal w sposób nieprawidłowy obliczony został jej staż pracy i nie doliczono okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w okresie czasu od [...] do [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś., wnosząc o jej oddalenie, przedstawił tożsame co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, a także ustosunkowując się do stanowiska skarżącej w zakresie braku zaliczenia do stażu jej pracy obu okresów pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych wskazał, iż okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie jest tożsamy z pojęciem stażu pracy i po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie należy do okresów uprawniających do zasiłku. Przepisem szczególnym, a dotyczącym ustalania prawa do zasiłku przedemerytalnego jest natomiast art. 37l w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 roku, jednakże w przepisie tym mowa wyłącznie o pobieranym aktualnie zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności podlega uchyleniu, wydana została bowiem z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Rozważania swoje sąd rozpoczął od oceny charakteru uprawnienia do zasiłku, jakie przysługiwało skarżącej w chwili powtórnej rejestracji jako osoba bezrobotna, po [...] okresie zatrudnienia, stanowiącym przerwę w pobieraniu przyznanego jej przy wcześniejszej rejestracji prawa do zasiłku. W tym celu należało poddać ocenie zapis zawarty w treści art. 25 ust. 11 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zapis ten nie budzi wątpliwości, co do faktu, iż bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (vide uchwała Sądu Najwyższego sygn. I PZP 41/92 OSNCP 1992 z.12 poz. 213, czy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2000 r. sygn. OPS 9/00 publ. ONSA nr 1 poz. 5 z 2001 r.) były wątpliwości prawne związane z "tożsamością zasiłku" otrzymywanego przy pierwszej rejestracji i rejestracji następującej po ustaniu krótkotrwałego zatrudnienia. Wskazane wyżej uchwały jednoznacznie stwierdzały, iż bezrobotni korzystający ze szczególnego uregulowania jakim jest przepis art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu powracają do tej samej sytuacji, jaka była w momencie rejestracji przed podjęciem zatrudnienia, a ich prawo do zasiłku skróconego stanowi kontynuację uzyskanego przy pierwszej rejestracji uprawnienia, wywodząc się z tych samych przesłanek faktycznych, które stanowiły podstawę przyznania tego uprawnienia. Odmienna bowiem wykładnia prowadziłaby do podwójnego uwzględnienia tego samego okresu zatrudnienia, który był podstawą nabycia prawa do zasiłku przy pierwszej rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż problematyka powyższa nie została w żadnym zakresie uwzględniona w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania. Jak wynika z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, w chwili pierwszej rejestracji, w dniu [...] roku skarżąca posiadać miała okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. W chwili natomiast rejestracji ponownej w dniu [...] roku okres uprawniający skarżącą do zasiłku wynosić miał już [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Nie zostało jednak wyjaśnione jakie okoliczności miały wpływ na powyższą zmianę w długości obliczonego okresu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż od [...] roku do [...] roku skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a w okresie od [...] roku do [...] roku pozostawała w zatrudnieniu. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji, co do długości okresów uprawniających skarżącą do zasiłku i podstaw prawnych, w oparciu o które okresy te zostały wyliczone. Zagadnienie to, w świetle wyżej przedstawionej interpretacji treści art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest niezwykle istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba podkreślić, iż organ orzekający w toku postępowania ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 8, 9, 77 § 1 k.p.a., a w myśl art. 107 § 1 k.p.a. załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie rozstrzygnięcia, spełniające wymogi opisane w treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu, zarówno w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia ustalenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu odwoławczego zajętego w zaskarżonej decyzji odnośnie braku możliwości uwzględnienia jako okresu uprawniającego skarżącą do zasiłku przedemerytalnego czasu pobierania przez nią zasiłku w okresie przed utratą statusu bezrobotnej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż poglądu tego nie podziela. "Tożsamość" prawa do zasiłku nabywanego przy pierwotnej rejestracji z prawem do zasiłku uzyskiwanego w chwili następnej rejestracji następującej po krótszym niż 365 dni zatrudnieniu pozwala na uznanie, iż jest to jedno uprawnienie wywodzące się z tych samych podstaw faktycznych. Odnosząc się w tym miejscu do użytego w treści art. 37l omawianej ustawy pojęcia "aktualnie pobieranego zasiłku" Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, iż wobec charakteru prawnego zasiłku przyznawanego po myśli art. 25 ust. 11, jako zasiłek "aktualnie pobierany", będzie mógł być uznany zarówno zasiłek wypłacany przed utratą statusu bezrobotnego jak i zasiłek wypłacany po utracie tego statutu. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego inna ocena świadczenia traktowanego jako kontynuacja jednego i tego samego prawa wywodzącego się z tych samych warunków faktycznych. W świetle powyższego przeto, organ administracji, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, dokona powtórnie koniecznych dla wyliczenia okresów uprawniających skarżącą do zasiłku przedemerytalnego ustaleń z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań. Tak dokonane ustalenia pozwolą na rozważenia, czy istotnie, przy uwzględnieniu okresów pobieranego zasiłku zostały spełnione przez skarżącą przesłanki konieczne dla nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Uznając przeto, ze doszło do naruszenia przez organy administracji zarówno prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i przepisów prawa procesowego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. ‘a" i "b": p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. SW