II SA/Ka 265/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] W. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wzniesieniu wiaty na sprzęt transportowy na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...],[...] w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Zawiadomieniem z dnia [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w w/w zakresie. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. zaopiniował pozytywnie możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił W. S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że nieruchomość, na której ma zostać wzniesiona wiata znajduje się w strefie określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C. jako strefa zabudowy ekstensywnej o funkcji dominującej: domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne, usługi. Zdaniem organu oznacza to, iż na tym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz usługową, a ponadto obowiązuje zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. W ocenie organu "wnioskowana forma zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie jest zgodna z zapisem planu gdyż projektowanej inwestycji nie można zaliczyć do usług, które towarzyszą zabudowie mieszkalnej. Obsługa komunikacyjna związana z wnioskowaną wiatą dla sprzętu transportowego spowodowałaby znaczne uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, a tym samym naruszałaby ich interesy w/z korzystania z własnych nieruchomości". W decyzji tej organ wskazał ponadto okres w którym jest ona ważna tj. okres do dnia 31 grudnia 2001r. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W. S. zarzucił decyzji organu I instancji błędne ustalenia faktyczne i mylne przyjęcie że planowana inwestycja spowoduje powstanie znacznych uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Odwołujący się podniósł również, że nic mu nie wiadomo o jakichkolwiek uwagach wnoszonych przez jego sąsiadów co do planowanej inwestycji. Ponadto podał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził uciążliwości lub zaistnienia zagrożenia dla środowiska spowodowanego planowaną budową, a ponadto tego rodzaju inwestycja nie znalazła się na liście uciążliwych zakładów produkcyjnych, co zresztą zostało podkreślone w decyzji organu I instancji. Planowana wiata ma za zadanie jedynie stworzenie zadaszenia dla znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorcy pojazdów. Organ II instancji, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kpa, decyzją z dnia[...] Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, iż zakreślenie przez Prezydenta Miasta C. terminu ważności swoje decyzji – do dnia 31 grudnia 2001r. powoduje, iż w dacie orzekania przez Kolegium "decyzja organu I instancji utraciła swoją ważność". Zdaniem Kolegium zachodzą przesłanki do zastosowania art.138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż "w przedmiotowej sprawie utrata ważności decyzji organu I instancji czyni bezprzedmiotowym postępowanie organu odwoławczego". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S. zarzucił organom obydwu instancji naruszenie prawa polegające na zakreśleniu krótkiego terminu obowiązywania decyzji organu I instancji, późne jej doręczenie, a następnie "przetrzymywanie" odwołania od tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., co w istocie doprowadziło do konieczności umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie przywołał okoliczność, iż w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej decyzja organu I instancji "utraciła swoją ważność" co uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie przed organem II instancji. Rozpoznanie przez organ odwołania od takiej decyzji "byłoby dotknięte wadą skutkującą nieważnością takiej decyzji organu II instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skargę wniesiono w dniu 19 listopada 2001r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. Nr 74 poz.368 ze zm./. Na mocy art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm. - zwanej dalej ustawą p.w u. p./ ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art.97 § 1 ustawy p.w.u.p. sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a./. Stosownie do treści art.134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście uznać należy, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Obowiązujący w dacie wydawania decyzji obu instancji przepis art.42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ zawierał enumeratywne wyliczenie elementów, które winny znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie 7 przepis ten nakazywał organowi administracyjnemu w danej sprawie, wskazanie okresu ważności tej decyzji, przy czym o długości tego okresu decydował sam organ orzekający. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił organom możliwość działania w zakresie tzw. uznania administracyjnego, które nie oznacza jednakże dowolności działania, lecz podjęcie rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tego rodzaju granice wyznaczane są zaś nie tylko przez konkretne normy prawa materialnego, lecz również przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności przez przepisy art.7 i art.8 kpa. W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż termin ten powinien uwzględniać potrzeby i możliwości inwestora /tak Z. Leoński, M. Szewczyk Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego. Bydgoszcz – Poznań 2002 str.196 , R. Hauser, E . Mzyk, Z.Niewiadomski, M. Rzążewska Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995r. str.114/. Za działanie sprzeczne z tak rozumianym zakresem uznania administracyjnego potraktować należy sytuację, w której organ wydając niekorzystną dla strony decyzję wyznacza jej krótki, miesięczny termin ważności. Zdaniem Sądu stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art.7 Kpa zasadą, iż w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Umarzając postępowanie odwoławcze SKO z naruszeniem treści art. 107 § 3 kpa nie rozważyło w ogóle co należy rozumieć przez ważność decyzji w rozumieniu art.42 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało błędnym przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Stanowisko SKO narusza przy tym zdaniem Sądu w oczywisty sposób ratio legis jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności tego postępowania /art.15 Kpa/. Pojęcie ważności decyzji w rozumieniu art.42 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy bowiem niewątpliwie wiązać z pojęciem wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /chyba że co innego wynikałoby z konkretnego przepisu, a taki przepis w tej materii nie istnieje/. Skoro zgodnie z art.130 Kpa przed, upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś zgodnie z treścią art.130 § 2 Kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji to należy stwierdzić, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu termin jej ważności nie obowiązuje aż do czasu uzyskania przez tę decyzję przymiotu wykonalności, a więc w praktyce /pomijając przypadek z art.130 § 3 pkt 1 Kpa / do czasu uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. W ogóle nie można mówić zresztą zdaniem Sądu o ważności decyzji w rozumieniu tego przepisu w odniesieniu do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a taką właśnie wydał organ I instancji. Tym samym całkowicie błędne jest zdaniem Sądu stanowisko SKO, że decyzja organu I instancji utraciła ważność. W konsekwencji umorzenie z tego powodu postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem treści art.138 § 1 pkt 3 Kpa. Należy zatem stwierdzić, że obowiązkiem SKO było merytoryczne rozpoznanie odwołania, co też uczyni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego , że sprawa nie została rozpoznana co do meritum w dwóch instancjach, Sąd nie był upoważniony oceniać zarzutów skarżącego w części mówiącej o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania, jego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.134 § 1 ustawy p.s.a. oraz w zw. z art.97 § 1 ustawy p.w.u.p. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwzględni też SKO zmianę stanu prawnego w zw. z art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717/.