II SA/Ka 265/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 17.02.2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1004/98 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nakazania wykonania czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność ustalenia czy sporny garaż zrealizowany w [...] roku został wzniesiony w zgodzie z przepisami obowiązującymi w tej dacie. Gdyby okazało się, że wykonanie tego garażu odbyło się bez pozwolenia na budowę do zaistniałej samowoli należy zastosować art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Dopiero bowiem po wykluczeniu przesłanek uzasadniających rozbiórkę obiektu, określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, dopuszczalne jest podjęcie czynności przewidzianych w art. 40 tego prawa. Nadto Sąd podkreślił iż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku sprzeciwia się rozbiórce takiego obiektu, który w dacie legalizacji położony jest w terenie, na którym tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna. W związku z tym Sąd polecił ponownie zbadać – po ustaleniu, iż sporny garaż powstał bez pozwolenia na budowę – czy jego lokalizacja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy i w dacie legalizacji, a nadto rozważyć czy obiekt nie pogarsza warunków użytkowych otoczenia, czemu pomocne być mogą jego oględziny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. rozpoznający sprawę po uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. decyzji organu I instancji – decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał P. S. dokonanie rozbiórki obiektu garażowego o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na posesji pgr. [...] gm. kat. B. – G. Przedmieście przy ul. [...], wybudowanego w [...] roku bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ). W uzasadnieniu organ podał, że bezspornym w sprawie jest wykonanie przez P.S. przedmiotowego garażu w [...] roku ( na terenie administrowanym wówczas przez Spółdzielnie "[...]"). Obiekt ten został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie było wymagane co wynika z przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.03.1961 r. ( Dz. U. nr 38, poz. 197 ), zawierającego wykaz robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, który nie obejmuje garażu jako obiektu zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro sporny garaż został wykonany bez pozwolenia w [...] roku to zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku zaistniała samowola podlega likwidacji na podstawie przepisów ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane. W oparciu o wypis i wyrys planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego uchwałą z [...] r., opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] 1/87 – organ ustalił, że działka na której znajduje się samowolnie wykonany garaż znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], UK – tereny zieleni parkowej i usług kulturalnych z zakazem ich zabudowy. Powołany plan wg organu orzekającego obowiązywał także w roku [...]. W związku z ustaleniami powyżej powołanego planu, a przede wszystkim wynikającym z tego planu zakazem zabudowy terenu, zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przewidującym nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów w przypadku stwierdzenia, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, orzeczono nakaz rozbiórki. W odwołaniu P.S. podniósł, że w dacie budowy garażu w [...] roku nie obowiązywał żaden plan ustalający przeznaczenie m. innymi pgr [...] na tereny zieleni parkowej z zakazem zabudowy. Twierdził nadto, że wykonanie takiego garażu o powierzchni do [...] m2 nie wymagało pozwolenia na budowę co w jego ocenie wynika z § 7 pkt 1, § 9 i § 50 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27.07.1961 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i znajduje uzasadnienie w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 roku bowiem dotyczy on obiektów podlegających reżimowi ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn podanych w odwołaniu, podkreślając przede wszystkim brak obowiązku uzyskania w [...] roku pozwolenia na budowę garażu. Organ odwoławczy postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1.01.2004 r. i w związku z tym zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej zwaną ustawą p.p.s.a. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły w warunkach związania tych organów oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1004/98 – art. 30 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. ( Dz. U. nr 74, poz. 368 z zm.) Ustawa ta wprawdzie utraciła moc z dniem 1.01.2004 r., ale stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ... ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed dniem 1.01.2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku wydanym w sprawie II SA/Ka 1004/98, Sąd polecił organom ustalenie czy wykonanie spornego garażu w [...] roku wymagało pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia istnienia tego wymogu – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w związku z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku – ustalenie czy istnieją wymienione w tym ostatnim przepisie przesłanki przesądzające o obowiązku orzeczenia rozbiórki garażu. W tym celu Sąd polecił organom odnieść się do zapisów planów zagospodarowania przestrzennego z daty wykonania obiektu i daty orzekania w celu ustalenia czy garaż znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Polecono także rozważenie przesłanek rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2. Organy orzekające w sprawie tylko w części podporządkowały się powyższym zaleceniom. Ustalono mianowicie, iż budowa garażu w [...] r. wymagała pozwolenia na budowę, co wynika z rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego na budowę, rozbiórkę i utrzymanie obiektów budowlanych budownictwa powszechnego ( Dz. U. 61.38.197 ). W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia zawarty jest wykaz robót budowlanych nie wymagających zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego wśród których nie wymieniono garaży. Oznacza to, że budowa garażu w [...] roku wymagała pozwolenia na budowę. To ustalenie organów orzekających podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Twierdzenie skarżącego, iż takie pozwolenie nie było wymagane, które wyprowadził z treści § 7 pkt 1, § 9 i § 50 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przepisach § 7 pkt 1 rozporządzenia przewiduje bowiem, że dla uzyskania pozwolenia na budowę garażu przenośnego nie jest wymagane przedstawienie projektu podstawowego, a § 9 określa dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę obiektów wymienionych w § 7 ust. 2 ( nie dotyczy garaży ). Z kolei § 50 reguluje obowiązek zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na użytkowanie między innymi garaży, a więc w ogóle nie dotyczy pozwolenia na budowę. Wręcz z powołanego przez skarżącego § 7 pkt 1 rozporządzenia wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę garażu, potwierdzony także w § 8 tego rozporządzenia. Orzekając o rozbiórce samowolnie wykonanego garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., które w sprawie ma zastosowanie z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, organy ustaliły, iż znajduje się on na terenie ( pgr [...] ) który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B. z [...] r. ( uchwała [...] z [...] r., Dz. Urz. Woj. [...] nr 1/87 ) przeznaczony jest pod tereny zieleni parkowej i usług kulturalnych z zakazem ich zabudowy – symbol planu [...]. Przyjmując jako podstawę orzeczenia rozbiórki garażu niezgodność jego lokalizacji z planem miejscowym z [...] roku, organy pominęły w całości stanowisko Sądu w tym zakresie zawarte w wyroku z 17.02.2000 r. Plan z [...] roku nie jest bowiem planem który obowiązywał w dacie wykonania garażu, ani – co istotniejsze – planem obowiązującym w dacie orzekania. W dacie orzekania obowiązywał bowiem plan uchwalony [...] r., zmieniony uchwałą z [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] r.) i w oparciu o ustalenie tego planu należało ustalić czy garaż znajduje się na terenie, na którym tego rodzaju zabudowa jest niedopuszczalna. Organy orzekające takiej oceny nie dokonały, nie dołączyły do akt sprawy tekstu i rysunku planu, a to z tego powodu, że ograniczyły się do oceny przesłanek rozbiórkowych w kontekście zapisów planu z [...] r., który nie miał w konkretnej sytuacji znaczenia dla rozstrzygnięcia. Co do ewentualnego planu z daty wykonania obiektu to należy w postępowaniu ponownym taki plan dołączyć do akt i dokonać oceny jego zapisów, bowiem jak wynika z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. miasto posiadało plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego na lata [...] , a twierdzenie organów orzekających, iż był to plan tożsamy z planem uchwalonym w [...] r. nie jest przekonujące. W zaskarżonej decyzji wskazano jako podstawę rozstrzygnięcie także art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku ale w ogóle nie rozważono czy sporny obiekt nie pogarsza warunków użytkowych otoczenia, a na taką konieczność wskazano już w wyroku sygn. akt II SA/Ka 1004/98. Nadto decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, który ograniczył się do stwierdzenia poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji. Ukształtowanie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest takie, że sprawa merytorycznie rozpoznawana jest dwukrotnie, czyli organ II instancji nie jest wyłącznie organem kontrolującym poprawność decyzji wydanej w I instancji, ale na podstawie samodzielnych ustaleń faktycznych i poczynionych rozważań prawnych wydaje nową decyzję merytoryczną. Brak poczynienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych jest istotnym uchybieniem procesowym organu odwoławczego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia poprawności decyzji I instancji i siłą rzeczy w uzasadnieniu nie dał wyrazu dokonanym ustaleniom, ich analizie faktycznej i prawnej. W postępowaniu ponownym – wobec faktu, już wykazanego, wykonania garażu bez pozwolenia na budowę, organy orzekające ustalą przede wszystkim czy garaż ten znajduje się na terenie przeznaczonym przez obowiązujący w dacie orzekania plan pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie przeznaczony pod zabudowę, a także czy zaistniały przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 i art. 152 oraz art. 200 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. su.