II SA/Ka 2651/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), po rozpatrzeniu wniosku M. S. odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że jej miesięczny dochód na rodzinę w okresie od [...]do [...] wynosił [...] zł., a wydatki [...] zł. Zatem na utrzymanie na 6- osobowej rodziny strony pozostawało tylko [...] zł. miesięcznie, a mimo to strona jest współwłaścicielem chaty góralskiej oraz właścicielem samochodu osobowego marki [...]. W tym stanie rzeczy zdaniem organu administracji wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy stanem majątkowym strony, a osiąganymi dochodami, polegająca na wykazaniu dochodów nieadekwatnych do poniesionych wydatków oraz standardu życia rodziny. Przyznanie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych spowodowało nieuwzględnienie wniosku. W odwołaniu z dnia [...] strona zarzuciła, iż w wywiadzie nierzetelnie została udokumentowana sytuacja finansowa jej rodziny, bowiem rzeczywisty łączny dochód jej rodziny w deklarowanym okresie wynosił tylko [...] zł. Zaznaczyła, iż posiadany samochód ma już [...] lat i trudno byłoby go sprzedać nawet na części. Ponadto wskazała, iż drugim współwłaścicielem chaty góralskiej, odziedziczonej po rodzicach jest brat, który nie chce jej sprzedać i w całości ponosi koszty jej utrzymania. Zdaniem odwołującego się to, że w mieszkaniu jest schludnie i czysto nie powinno pozbawiać go prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 110% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, czyli łącznie kwotę 607,89- zł. W przypadku strony dochód jej sześcioosobowej rodziny w tym okresie wynosił [...] zł., czyli [...] zł. miesięcznie na osobę. Na te dochody składało się wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł., zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł., zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł. i pomoc rodziny w kwocie [...] zł. Strona zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m², gdy powierzchnia normatywna dla sześcioosobowej rodziny takiej, jak strony nie może przekraczać 70,00 m², Natomiast wydatki na mieszkanie za miesiąc, w którym złożono wniosek wynoszą [...] zł. Tym samym strona spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego dotyczące dochodu w gospodarstwie domowym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż strona nie pracowała w miesiącach [...]- [...] – [...] r., ale posiada mieszkanie wyposażone w podstawowe sprzęty, jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] i współwłaścicielem chaty góralskiej, wobec czego występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony, uzasadniająca odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Zdaniem organu zarzuty podniesione przez stronę na okoliczność stanu technicznego [...] letniego pojazdu nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, rodzina wnioskodawcy ponosi dodatkowe opłaty związane z jego bieżącą eksploatacją, ubezpieczeniem, a także kosztami napraw. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego oraz zwolnienia z opłat sądowych. Podtrzymał argumentację przytoczoną w odwołaniu i zarzucił, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie został zawiadomiony i zapoznany ze zgromadzoną w jego sprawie dokumentacją. Wyjaśnił, iż to co posiada to dorobek [...] lat pracy jego i żony. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. Postanowieniem Sądu z dnia 19 stycznia 2004r. sygn. akt 4II SA/Ka 2651/03 skarżący został zwolniony z obowiązku uiszczenia opłat sądowych. Na rozprawie skarżący wnosił ponadto o wyjaśnienie, dlaczego do dochodów rodziny skarżącego została wliczona doraźnie otrzymywana pomoc rodziców żony oraz oświadczył, iż posiadany samochód nie jest eksploatowany, a OC w okresie objętym skargą zapłacił jego wujek. Zaakcentował, iż zarówno on jak i jego rodzina nie posiada innych dochodów niż wcześniej zadeklarowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej w skrócie: "ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wtedy, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że Sąd w ramach swojej właściwości nie jest uprawniony do przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W ramach dokonanej oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. stwierdzono, że nie spełniają one wymogów prawa. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2002r. ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. Nr 71, poz.734/, zwana dalej w skrócie: "ustawą" uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2 - 7 i art. 17, czyli przyznaje to świadczenie na rzecz osób spełniających tzw. kryterium powierzchniowe i dochodowe. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 5 ustawy skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m², a powierzchnia normatywna dla sześcioosobowej rodziny nie może przekraczać 70,00 m² o więcej niż 30%, co stanowi łącznie 91 m², dlatego skarżący spełnia kryterium powierzchniowe do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 17 ustawy w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w jej art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...] wynosiła 552,63 zł., a 110% tej kwoty stanowi 607,89 zł. Ze złożonej deklaracji o wysokości dochodów wynika, iż w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosi on w sześcioosobowej rodzinie skarżącego [...] zł., a więc [...] zł. miesięcznie na osobę, a same wydatki na mieszkanie za miesiąc, w którym złożono wniosek wynoszą [...] zł. Bezspornym zatem jest, iż skarżący spełniał kryteria ustawowe - powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w jego treści użył określenia "rażąca dysproporcja" co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Zatem dotyczyć to musi takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują dochodami uzyskanymi z nieujawnionych źródeł, czyli nie dających się udowodnić w drodze dopuszczonej przez prawo, a więc osiąganych nielegalnie. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 par. 1 K.p.a., w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym bardziej, iż zadeklarowane przez skarżącego dochody pozwalały na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W niniejszym postępowaniu wszystkie powołane przepisy zostały naruszone, organy administracji ustaliły bowiem, że skarżący posiada mieszkanie wyposażone w podstawowe sprzęty, jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] i współwłaścicielem chaty góralskiej. Przy tym nie wyjaśniono, kiedy te podstawowe sprzęty zostały zakupione, ani też jaka jest ich przypuszczalna wartość. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy orzekające w zakresie kosztów utrzymania samochodu skarżącego, jak i chaty góralskiej prowadziły postępowanie wyjaśniające i ustaliły zarówno ich wartość, jak i wysokość wydatków ponoszonych na ich utrzymanie przez skarżącego. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż te organy zobowiązały skarżącego w wyznaczonym terminie do przedłożenia w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów. W postaci na przykład badania technicznego pojazdu, jego ubezpieczenia OC oraz prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po rodzicach i z tego tytułu uiszczenia podatku od spadków i darowizn. Zaakcentować należy, że skarżący nabył przedmiotowy samochód w okresie pracy, a więc nie kupił go w czasie objętym wnioskiem o dodatek mieszkaniowy, co jednoznacznie wskazuje na brak innych dochodów niż zadeklarowane przez skarżącego. W skardze skarżący podał, iż posiadane dobra materialne stanowią dorobek [...] lat pracy, ale organ odwoławczy nie ustosunkował się do tych twierdzeń oraz nie zajął się kwestią czy od tej pory stan majątkowy skarżącej uległ tak znacznej poprawie, że uzasadnia to zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy. Trzeba w tej sytuacji dodać, że ustawodawca użył w art. 7 ust. 3 ustawy określenia "rażąca dysproporcja", ale nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający i przyjąć, że występuje ona wtedy, gdy lokal wyposażony jest w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może, jak w omawianej sprawie, opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Skarżący ma taką właśnie sytuację materialną, a podnoszone przez niego zarzuty wymagały szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. Organy orzekające w sprawie zobligowane były samodzielnie ustalić powyższe okoliczności środkami dowodowymi które przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art.75 § 1/. Treść przepisu 136 K.p.a. wskazuje, że także organ odwoławczy prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest stosować wszelkie reguły postępowania zawarte w art. 7, 75, 77 § 1 i 80 K.p.a. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze art. 106 i art.. 107 K.p.a. Tym samym przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone reguły postępowania zawarte w art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącego występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jego stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe, jest klasycznym przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Decyzja organu I instancji narusza ponadto przepis art. 107 ust. 3 K.p.a., bowiem jej uzasadnienie nie wyjaśnia dlaczego przyjęto istnienie przesłanki wskazanej w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co uniemożliwiło skarżącej zawarcie stosownej argumentacji w odwołaniu od tej decyzji. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji były wadliwe, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ orzekający zobowiązany jest wnikliwie ustalić w oparciu o zebrany materiał dowodowy wszystkie powołane w sprawie okoliczności. Wyjaśnić, kiedy i z jakich środków zostały zakupione poszczególne sprzęty stanowiące wyposażenie mieszkania, nie określone bliżej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz powołany samochód osobowy. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu skarżącego w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności czy w sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 ustawy. W konsekwencji tych uchybień na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji i odstąpiono od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.