II SA/Ka 2655/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi A w R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził , że u Z.G. występuje choroba zawodowa - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu , wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych , stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu podniesiono, iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w czasie pracy był on narażony na czynnik szkodliwy - ponadnormatywny hałas, a wyniki badań przeprowadzonych: przez placówkę diagnostyczną pozwalają na rozpoznanie u w/wym. choroby narządu słuchu wywołanej hałasem. Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. w orzeczeniu z dnia [...] rozpoznała u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego ( UP-36 dB, UL-39,3 dB). W wyniku odwołania złożonego przez A w R. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem uzupełnienia dochodzenia epidemiologicznego. W toku postępowania odwoławczego , w dniu [...] została opinia jednostki diagnostycznej II stopnia - Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. - gdzie rozpoznano u Z.G. obustronny niedosłuch typu odbiorczego ( UP-20 dB, UL-26 dB), jednakże wskazano, iż taki ubytek słuchu z lekarskiego punktu widzenia nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził , że u Z.G. nie występuje choroba zawodowa - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu , wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych , stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu podniesiono , iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało , że w czasie pracy był on narażony na czynnik szkodliwy - ponadnormatywny hałas, a wyniki badań przeprowadzonych przez placówkę diagnostyczną II stopnia IMP i ZŚ w S. nie pozwalają na rozpoznanie u w/wym. choroby narządu słuchu wywołanej hałasem. Odwołanie od tej decyzji złożył Z.G., akcentując , że jednostka diagnostyczna I stopnia rozpoznała chorobę zawodową, zaś jednostka diagnostyczna II stopnia nie rozpoznała takiej choroby. Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że oprał się na opinii jednostki diagnostycznej II stopnia, a rozpoznane u Z.G. obniżenie ostrości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby. Decyzja ta została zaskarżona przez Z.G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2002 r. , sygn. akt II SA/Ka 842/00 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...]. Zdaniem Sądu udokumentowano bowiem, że w/w pracował w hałasie ponadnormatywnym i doznał uszkodzenia słuchu typowego dla warunków wykonywanej pracy. Sąd wskazał nadto na konieczność wyjaśnienia rozbieżności między opiniami placówek diagnostycznych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego utrzymał w całości w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniesiono, że wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. skierował Z.G. na powtórne badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., skąd uzyskano orzeczenie lekarskie, w którym rozpoznano przesunięcie progu słuchu UP -22 dB, UL -33 dB i nie stwierdzono choroby zawodowej z uwagi na jego wielkość. Organ wskazał, że uwzględnił opinię prawną i wytyczne NSA zawarte w wyroku oraz okoliczności faktyczne sprawy, a więc fakt wieloletniej pracy Z.G. w narażeniu na hałas ponadnormatywny oraz fakt, iż lekarze orzecznicy rozpoznali u niego odbiorcze uszkodzenie słuchu związane z warunkami pracy, którego jedynie ze względu na jego wielkość nie uznali za chorobę zawodową ,uznał więc - zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej -uszkodzenie słuchu. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył zakład pracy A w R. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania -polegające na utrzymaniu decyzji I instancji, która w obrocie prawnym nie istnieje, gdyż została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], a tym samym skarżący stwierdził, że nie istnieje w aktualnym obiegu prawnym decyzja stwierdzająca chorobę zawodową u Z.G.. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r.( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 1 pkt. 2 art. 4 pkt. 5 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. -o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. nr 90 z 1998r. poz. 576, zmiana (Dz. U. nr 106 z 1998r. poz. 668 §.§ 1, 7. 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami) -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł: - uchylić swoje decyzje z dnia [...] Nr [...] i z dnia [...] Nr [...], - uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenie słuchu u Z.G., - stwierdzić u Z.G. chorobę zawodową narządu słuchu z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2004 r. , sygn. akt 3/II SA/KA 67/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność w/wym. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt. 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z treści sentencji zaskarżonej decyzji utrzymuje ona w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. decyzją z dnia [...] Nr [...]. Tymczasem decyzja ta została już wcześniej uchylona, a to ostateczną decyzją przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...]. Zatem organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wyeliminowanej już wcześniej z obrotu prawnego przez inną decyzję ostateczną, która to z kolei decyzja korzysta z ochrony trwałości przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Dalszą konsekwencją tej wady jest okoliczność, że nadal nie rozpoznano odwołania od pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] Nr [...]. Jak już wspomniano cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak zaś jest w niniejszej sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia przywołaną przez organ odwoławczy był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Artykuł 138 § k.p.a. stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze; zaś w § 2, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z analizy treści tego przepisu wynika wprost, iż orzeczenie organu odwoławczego dotyczyć może wyłącznie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, a to w przedmiotowym przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] Nr [...]. Tymczasem jak już wyżej wspomniano decyzja organu dotyczy wyeliminowanej już wcześniej z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...]. Zatem w przedmiotowym wypadku zachodzi rażące naruszenie prawa, albowiem treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględnił zalecenia wynikające z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku dnia 11 stycznia 2002 r. Uwzględnił w szczególności fakt, że na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach w tym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98 ( publikowany OSN nr 6, poz. 192 z 1999 r. ) wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu, nie był elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego, narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim był hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Innymi słowy skoro u danej osoby stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywała, to ten ubytek słuchu zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Odmienne rozstrzygnięcie może zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Nadto należy podnieść, iż w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej spawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W tej mierze skazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.) czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przed Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym, Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) Wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.