II SA/Ka 2669/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi G.J. i R.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] G. i R. J. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie krematorium i kolumbarium z układem drogowym w T. przy ul. B., na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] wnioskodawcy zwrócili uwagę, że dla planowanej na tej samej działce inwestycji pod nazwą "budynek kremacji zwłok" została wydana w dniu [...] decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ważna do [...]. W dniu [...] wnioskodawcy zmodyfikowali złożony wniosek, podając iż planowana inwestycja dotyczy budowy krematorium, określili również granice terenu objętego wnioskiem, wskazując że inwestycja zostanie zrealizowana na części działki nr [...], a granicę między częścią grzebalną cmentarza, realizowaną przez gminę i terenem planowanej inwestycji stanowi mur cmentarny. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. odmówił G. i R.J. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie krematorium na działce nr [...] w T. przy ul. B. W uzasadnieniu podano, że zakres rzeczowy planowanej inwestycji o powierzchni 800 m2 wykracza poza możliwości chłonności obszaru określonego we wniosku, jakim jest część działki nr [...] o pow. 600 m2, czym narusza zapisy § 100 ust. 2 i § 43 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto pozostaje w kolizji z przepisami szczególnymi, które kwalifikują zakładanie cmentarzy do zadań własnych gminy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne przeanalizowanie okoliczności faktycznych oraz interpretacja zapisów planu, odnosząca się do terminu "obszary cmentarzy". Wskazano, że w ocenie organu odwoławczego nie można uznać krematorium za integralną część cmentarza, co ma znaczenie dla uznania zgodności inwestycji z miejscowym planem. Równocześnie Kolegium wyraziło pogląd, iż taki obiekt jak krematorium winien być imiennie i jednoznacznie zapisany w ustaleniach planu. Wskazano także, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia [...] wydana na wniosek G.J., R.J. oraz E.K., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku kremacji zwłok na częściach parcel [...],[...],[...] i [...]. Okoliczność ta dodatkowo uzasadnia konieczność dokonania powtórnej analizy zgodności zamierzonej inwestycji (krematorium) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając ponownie wniosek, Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] zawiesił na okres do [...] postępowanie w sprawie. Jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia wskazany został przepis art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 138 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że organ II instancji w decyzji z [...] wskazał na konieczność imiennego i jednoznacznego określenia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiego obiektu jak krematorium. Wskazanie to zostanie rozpatrzone na etapie opracowywania nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar planowanej inwestycji - działka nr [...] - położona jest na terenie objętym uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., obwieszczenie o czym opublikowane zostało w Dzienniku Zachodnim z dnia 4 marca 2003 r. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym okoliczność ta umożliwia zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. W aktach sprawy znajduje się tekst uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] oraz załącznik do niej w postaci mapy pokazującej granice obszarów, wobec których podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty dotyczące planowanej inwestycji zostały wraz z pismem przewodnim z dnia [...] przesłane do Pracowni Planowania Przestrzennego i Architektury UM T., celem rozpatrzenia zamierzenia w nowej edycji planu miejscowego, w kontekście przygotowywanej do realizacji inwestycji pod nazwą Cmentarz Komunalny przy ul. B. w T. W złożonym zażaleniu G.J. i R.J. podnieśli, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek zawieszenia postępowania, wymienionych w art. 97 i 98 k.p.a., wobec czego domagają się rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Wskazano, że w trakcie postępowania nie były podnoszone zarzuty dotyczące niezgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a krematorium stanowi obiekt pełniący funkcje towarzyszące miejscom pochówku. Zarzucono również sprzeczności w stanowisku zajmowanym przez organ I instancji, powołując się na treść opinii z dnia [...], nr [...], informującej o zachowaniu w stosunku do przedmiotowej działki ważności planu miejscowego przez okres 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stanowiący podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 45 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi samoistną podstawę zawieszenia, określając jego przesłanki, wobec czego nie miały w sprawie zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucję zawieszenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. W sprawie została stwierdzona okoliczność faktyczna, uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy, albowiem [...] ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka przeznaczona pod inwestycję, co uprawnia organ do zawieszenia postępowania maksymalnie do dnia [...]. Za niezasadny uznano również zarzut o sprzeczności między uzasadnieniem postanowienia organu I instancji a stanowiskiem wyrażonym w opinii z dnia [...], że dotychczasowy plan miejscowy wraz z późniejszymi jego zmianami nadal obowiązuje, albowiem przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania nie skutkuje uchyleniem postanowień planu dotychczasowego, o uchyleniu tego planu można zadecydować dopiero w uchwale o zatwierdzeniu nowego planu. W skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania G. i R. J. podnieśli szereg zarzutów, odnoszących się do prowadzonych postępowań, w tym dotyczących wywłaszczenia. W odniesieniu do zaskarżonego postanowienia podali, że zgadzają się z argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu, pragną natomiast wiedzieć dlaczego nie zawieszono również postępowania w przedmiocie wywłaszczenia. Skarżący podali, że organy nigdy nie stwierdziły, aby zamierzona inwestycja nie była zgodna z zapisami planu i przepisami prawa, nigdy też nie przeprowadzono analizy takiej zgodności, a za kluczowe dla rozpoznania sprawy uznali interpretację terminu "obszar cmentarzy". W pismach uzupełniających skargę skarżący zwrócili uwagę, że dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...] wydano dwie decyzje ustalające warunki zabudowy: z dnia [...] dla budynku kremacji zwłok oraz z dnia [...] dla budowy części południowej Cmentarza Komunalnego. Za dyskryminujące poszczególnych inwestorów uznano wobec powyższego zawieszenie postępowania w odniesieniu do niektórych wniosków o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zwrócono się również o ocenę, czy dopuszczalne było powzięcie przez Radę Miejską w T. uchwały z dnia [...] o odstąpieniu od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, po upływie okresu zawieszenia postępowanie w sprawie zostało podjęte i zakończone decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zastrzec, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Również w takich samych granicach, wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w odniesieniu do aktów i czynności podjętych przez organy administracji. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skierowana była przeciwko postanowieniu rozstrzygającemu o zawieszeniu prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko zatem ten akt mógł być przedmiotem kontroli. Poza zakresem badania Sądu musiały zatem pozostać wszelki inne akty i czynności, jakie w odniesieniu do skarżących lub ich nieruchomości w innych postępowaniach zostały podjęte przez organy administracji publicznej. Z tego względu Sąd nie był władny rozstrzygać w szczególności co do prawidłowości wydanych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oceniać prawidłowości i dopuszczalności prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, jak również kontrolować legalności uchwał podjętych przez Radę Miejską w T. co do przystąpienia bądź odstąpienia od sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za mylne należy uznać również zarzuty skarżących, oparte na przekonaniu, że skoro wobec wszczęcia procedury planistycznej istniała podstawa do zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu, to zawieszeniu winny ulec również inne postępowania (np. wywłaszczeniowe), dotyczące tej samej działki. Art. 45 ust. 2 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprost i wyraźnie reguluje wyłącznie kwestię możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i żadnego innego poza nim, nie może zatem wskazana w nim przesłanka ważyć na toku innych postępowań, nie dotyczących ustalenia takich warunków. Niezasadne w przekonaniu Sądu są zarzuty skarżących co do celowości i prawidłowości zawieszenia postępowania, powołujące się na fakt uprzedniego wydania przez organy ważnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla analogicznych inwestycji położonych na tej samej działce lub inwestycji zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 46 ust. 1 ustawy). Złożenie zatem przez skarżących wniosku z dnia [...] uruchomiło kolejne i odrębne postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania decyzji w sprawie. W toku tego postępowania, wobec stwierdzonej przesłanki z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uległo ono zawieszeniu. Prawidłowość tego zawieszenia jest przedmiotem badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Natomiast uprzednie dwie decyzje, z [...] dotycząca budynku kremacji zwłok i z dnia [...] dotycząca południowej części Cmentarza Komunalnego, zostały wydane przed datą podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przed datą podania tego faktu do publicznej wiadomości ([...]). Wobec tego, decyzje te zostały podjęte w sytuacji, gdy nie istniała przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana w art. 45 ust. 2 ustawy, jaką jest ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. Fakt wydania tych decyzji nie może zatem świadczyć o przekroczeniu przez organ administracji granic przyznanego mu uznania co do celowości zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrolowane przez Sąd postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. dz. U. z 1999 r., nr15, poz. 139 ze zm.). Akt ten prawidłowo znalazł zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jakkolwiek w dacie orzekania przez organ II instancji, od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązywała już nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), to zgodnie z jej art. 85 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powoływany przepis art. 45 ust. 2 ustawy z roku 1994 stanowi, że dla obszarów nie objętych ustawowym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu do których zastąpiło ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ze względu na przyjętą konstrukcję instytucji zawieszenia, jej zastosowanie pozostawione jest do uznania właściwego organu administracji. Sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności wydawanych przez organy administracji publicznej aktów, nie są natomiast uprawnione do kontroli ich celowości czy zasadności. Wyznaczony Sądowi zakres kontroli nie oznacza wyjęcia aktów o charakterze uznaniowym spod kognicji sądów. Kontrola ta może jednak dotyczyć wyłącznie zgodności wydanego aktu z przepisami prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. W rozpatrywanym przypadku postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczyło sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo został także określony okres zawieszenia, obliczony zgodnie z regułą wyrażoną w art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którą terminy oznaczone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Przeznaczony pod inwestycje obszar działki inwestorów nie jest także objęty ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu. Obowiązkowi temu podlegają bowiem obszary, wymienione w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka nie odpowiada kryteriom podanym w tym przepisie, w szczególności nie może zostać uznana za obszar, na którym przewiduje się realizację celów publicznych. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 13 ust. 3 ustawy, zadaniem do realizacji celów publicznych jest każda działalność państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynikając z ustaw, która jest finansowana w całości lub części z budżetu państwa lub samorządu. Za zadanie takie może być również uznane, jednakże na wniosek właściwego ministra lub wojewody, zadanie służące ponadlokalnym celom publicznym, realizowane ze środków własnych inwestora. W sprawie nie zostało ustalone, aby planowanej inwestycji można było przypisać charakter zadania do realizacji celów publicznych, co stanowi spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 45 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, uprawniającej organ do zawieszenie prowadzonego postępowania. Sąd nie stwierdził także, aby będące przedmiotem kontroli postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z przekroczeniem granic przyznanego uznania, skutkującym jego arbitralnością i dowolnością. W uzasadnieniu postanowienia zarówno I jak i II instancji wskazano na powody zawieszenia postępowania, przywołując podniesioną przez organ odwoławczy konieczność wyraźnego wprowadzenia do zapisów planu zagospodarowania takiej inwestycji jak krematorium. Zastrzeżenie takie, zawarte w kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, stanowi dostateczne uzasadnienie wstrzymania toku prowadzonego postępowania, skoro wszczęta została procedura zmiany planu. Można również pobocznie zauważyć, że materiał sprawy został przez organ I instancji skierowany do jednostki zajmującej się przygotowaniem planu, celem uwzględnienia w prowadzonych pracach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w dopuszczalnych granicach jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że postanowienie to nie narusza norm prawnych i nie podlega uchyleniu. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.