II SA/Ka 2685/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka Elżbieta Kaznowska Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniach 11 października 2005 r. i 29 listopada 2005 r. sprawy ze skarg T.H., M.H. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę o d d a l a s k a r g i. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] o pozwoleniu Klubowi A na budowę osadnika gnilnego czterokomorowego i kontenerów sanitarnych, na działce nr [...] położonej w O., jednocześnie wyznaczył Burmistrza Miasta S. do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] umorzył to postępowanie, a po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T.H., Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda zaakceptował stanowisko, iż wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro "odwołujący się nie udokumentował prawa dysponowania terenem ( co świadczyłoby, że nie jest stroną postępowania )". W wyniku skargi T.H. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2003 r., sygn. II SA/Ka 1041/01, stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody Ś., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta S. oraz postanowienia tego organu o wznowieniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie z tej przyczyny, w odróżnieniu od innych podstaw wznowienia, następuje wyłącznie na żądanie strony ( art. 147 kpa ). W rozpoznawanej sprawie T.H. nie zgłosił żądania wznowienia postępowania z tej przyczyny, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie brał udziału bez własnej winy. To organ nadzoru budowlanego wystąpił do Wojewody Ś. o podjęcie czynności zmierzających do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem doszło do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tym samym wydane decyzje oraz postanowienie o wszczęciu postępowania dotknięte są wadą nieważności. Poza tym Sąd zauważył, że w art. 151 § 1 i 2 kpa zawarty został zamknięty katalog decyzji jakie można podjąć po zakończeniu postępowania wznowieniowego. Przepisy te nie przewidują możliwości umorzenia wznowionego postępowania, takie rozstrzygnięcie byłoby zdaniem Sądu dopuszczalne, gdyby strona cofnęła podanie o wznowienie postępowania. W przedmiotowej sprawie nie mogło nastąpić cofnięcie żądania, skoro takiego podania nie złożono. T.H. pismem z dnia [...], które wpłynęło do organu w dniu [...], wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] z tej przyczyny, ze bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, jednocześnie zgłosił żądanie przywrócenia terminu do złożenia takiego podania. W piśmie z dnia [...] wyjaśnił, iż o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się z protokołu i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 kpa, odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta wskazał, że zgodnie z art. 148 kpa termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W rozpoznawanej sprawie podanie zostało wniesione z uchybieniem tego terminu, gdyż po upływie ponad [...] od chwili dowiedzenia się przez T.H. o fakcie wydania decyzji, stąd należało orzec o odmowie wznowienia postępowania. W odwołaniu T.H. podniósł, że to na skutek jego wystąpienia Wojewoda Ś. wznowił postępowanie uznając go tym samym za stronę ma zatem prawo przyjmować, że nie uchybił terminowi ze złożenia wniosku. Jeśli zaś zdaniem NSA Wojewoda błędnie potraktował jego pismo, nie może ponosić ujemnych konsekwencji wadliwego działania organów, tym bardziej, że w terminie wynikającym z art. 148 kpa po zapoznaniu się z wyrokiem NSA złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu, iż istotnie podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione ze znacznym opóźnieniem. T.H. w piśmie z dnia [...] do Starostwa Powiatowego i Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. napisał, że "... po raz pierwszy dowiaduje się, że użytkowanie nieruchomości ([...]) posiada decyzję Burmistrza Miasta S. na wykonanie osadników, jak i postawienie [...] kontenerów sanitarnych". Okres czasu jaki dzieli to pismo z kolejnym pismem z dnia [...], sprecyzowanym w piśmie z dnia [...], wynosi ponad [...], przekracza zatem termin wynikający z art. 148 § 1 kpa. Niezależnie od tego, w ocenie Wojewody, zachodzi inna podstawa do odMowy wznowienia postępowania. T.H. nie jest bowiem stroną postępowania w sprawie dotyczącej działki nr [...]. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]) nie był właścicielem ani tej działki, ani przyległej. T.H. od [...] ubiega się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, dopiero w [...] została mu zwrócona sąsiednia działka nr [...]. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., tj. do czasu nowelizacji Prawa budowlanego prawo władania działką sąsiednią uprawniało uznanie jej właściciela za stronę. Poza tym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała uzasadnionych interesów T.H. w rozumieniu art. 5 ust. 2 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. Także biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie można go uznać za stronę. Obszar oddziaływania obiektów ( kontenery i osadniki ) określa się na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości od obiektów i granic nieruchomości, jak : warunki techniczne, przepisy p.poż., przepisy o ochronie środowiska. W aktach sprawy brak jest jednak bliższych danych na ten temat. Reasumując Wojewoda uznał, że obie wskazane okoliczności uzasadniają odmowę wznowienia postępowania. Powyższą decyzję Wojewody Ś. zaskarżył do Sądu administracyjnego T.H., który w piśmie procesowym z dnia [...] w odpowiedzi na wezwanie Sądu wyjaśnił, że skargę wnosi w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.H. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem przerzucać na stronę odpowiedzialności za niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wadliwie prowadzone jest przez organy administracyjne postępowanie. Stosowny wniosek o wznowienie postępowania został zaś złożony w dniu [...] po uprzednim wyjaśnieniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 9 Kpa nakłada na organy obowiązek takiego prowadzenia postępowania, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody. Tymczasem organy wprowadzały stronę w błąd, orzekały niezgodnie z przyznanymi im kompetencjami. W powołanym na wstępie piśmie z dnia [...] wskazano, iż przymiot strony niewątpliwie służy skarżącemu M.H., który jest właścicielem sąsiednich parcel nr [...] i [...], stąd jest zainteresowany sposobem użytkowania, a ściślej zmianą sposobu użytkowania działki nr [...], która stanowi przedmiot postępowania w sprawie z wniosku skarżącego T.H. o jej zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia [...] wskazał, że zakończyło się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmówiono stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2005 r. odrzucił skargę T.H., sygn. VII SA/Wa 113/05. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargi T.H. i M.H. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja orzekająca o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego przepis art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1261 ), Sąd władny był dokonać kontroli tej decyzji. W orzecznictwie sądowym i doktrynie ukształtował się pogląd, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 149 § 3 kpa możliwe jest wtedy, gdy po pierwsze – wznowienie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne i po drugie – strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa i brak jest podstaw do przywrócenia uchybionego terminu. Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, iż zdaniem organu odwoławczego podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stanowiło zarówno wniesienie podania przez skarżącego T.H. z uchybieniem terminu, jak i niedopuszczalność wznowienia z przyczyny podmiotowej ( brak przymiotu strony po stronie autora podania ). Co do pierwszej z przytoczonych przez organ podstaw odmowy wznowienia postępowania nie sposób się zgodzić. Istotnie, w myśl art. 148 § 2 kpa miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ( "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle zaś oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r., sygn. II SA/Ka 1041/01, nie może być kwestionowane, że T.H. podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa złożył dopiero w piśmie z dnia [...], natomiast o tej podstawie wznowienia, jak trafnie ustalił organ, powziął informację najpóźniej w dniu [...]. Jednakże umknęło organowi odwoławczemu, podobnie zresztą jak i organowi pierwszej instancji, że podaniu o wznowienie postępowania towarzyszył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego podania, w którym przytoczona została argumentacja na poparcie zasadności wniosku. Wojewoda nie zwrócił na to uwagi pomimo wyraźnej sygnalizacji w tym zakresie zawartej w odwołaniu, a potrzeba ustosunkowania się tego zagadnienia wynikała chociażby z tego, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyłącznie z tej przyczyny odmówiono wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z tym co rozważono na wstępie, nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu uchybienia ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie bez uprzedniego rozpoznania zgłoszonego wniosku o przywrócenie terminu. Uchybienie to, w ocenie Sądu, nie może doprowadzić do podważania legalności kontrolowanej decyzji, gdyż w rzeczy samej zachodziły podstawy do wydania decyzji orzekającej o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku legitymacji czynnej ( przymiotu strony ) autora podania o wznowienie, tj. skarżącego T.H., co słusznie przyjął Wojewoda Ś. Bezspornym było, w sprawie, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono Klubowi A pozwolenia na budowę, na działce nr [...] w O., osadnika gnilnego czterokomorowego i kontenerów sanitarnych. Decyzja ta wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a na gruncie tych przepisów przyjmowano, iż stroną postępowania o pozwolenie na budowę mogą być – oprócz inwestora – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja, a ponadto inne osoby dysponujące tytułem prawnym w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich. Osobom takim przepisywano bowiem posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, wypływającego z prawa własności lub innych praw rzeczowych względnie stosunku obligatoryjnego. Istnienie takiego interesu uprawniało do brania udziału w postępowaniu na prawach strony. W dacie orzekania o pozwoleniu na budowę właścicielom działki nr [...], na której realizowana miała być inwestycja, była Gmina S., zaś inwestor był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Skarżącemu T.H. w chwili podejmowania decyzji w tamtej sprawie nie przysługiwał żaden tytuł prawny wynikający z prawa rzeczowego lub zobowiązaniowego i to zarówno do wymienionej działki, jak i działki sąsiedniej. Zdaniem Sądu skarżący nie może upatrywać istnienia interesu prawnego do bycia stroną w tamtym postępowaniu w tym, że w lutym 1989 r. wystąpił do organu administracyjnego z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wywłaszczenie nastąpiło decyzją b.Naczelnika Powiatu C. z dnia [...]), która obejmowała m.in. działkę nr [...], a w jego przekonaniu cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Należy bowiem mieć na uwadze, że Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] ostatecznie orzekł o odmowie zwrotu m.in. tej działki z tego powodu, że od wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, a skargę T.H. na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. II SA/Ka 1179/00, prawomocnie oddalił. W kolejnym zaś wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. II SA/Ka SOP/02, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek T.H. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powołanym wyżej orzeczeniem. Skarżący do chwili obecnej nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...]. Okoliczność, że toczy się jeszcze postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości nie jest wystarczającym argumentem do uznania racji skarżącego. Skarżący T.H. i M.H. istnienia interesu prawnego nie mogą upatrywać w tym, że działka nr [...] ( parcela bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...] ) została zwrócona jako zbędna na cel wynikający z aktu wywłaszczeniowego. O zwrocie tej nieruchomości T.H. orzeczono ostatecznie decyzją Wojewody K. z dnia [...] na mocy zaś umowy darowizny z dnia [...] M.H. stał się wyłącznym właścicielem tej nieruchomości. Z porównania wymienionych dat wynika, iż zwrot nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, na której zrealizowana została inwestycja, nastąpił kilka lat po zakończeniu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Decyzja taka ( o pozwoleniu na budowę ) nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz kształtującego prawo, wszak roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż nabycie prawa rzeczowego do nieruchomości po prawomocnym zakończeniu postępowania o pozwolenie na budowę obiektu na sąsiedniej nieruchomości nie stwarza uprawnienia dla tego właściciela do żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Osobie takiej nie przysługuje przymiot strony i z tego powodu stwarza to podstawę do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby wprowadzenie do obrotu prawnego stanu niepewności i otwarłoby możliwość uruchomienia trybu nadzwyczajnego w razie zmiany stanu własności w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej, jak w niniejszej sprawie. Rozważania powyższe skłaniają do akceptacji stanowiska Wojewody, iż zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek skarżącego T.H. z braku interesu prawnego po jego stronie wyprowadzonym z konkretnego przepisu prawa materialnego. Stanowiska tego skarżący nie zakwestionował skutecznie ani w skardze, ani w toku postępowania sądowego. Również skarżący M.H., który nie był inicjatorem postępowania nadzwyczajnego, nie wykazał w skardze, iż kontrolowana decyzja ze wskazanych przyczyn narusza prawo. Zauważyć przyjdzie, iż Sąd uznał legitymację skargową tego skarżącego po wykazaniu, że jest właścicielem działki nr [...], skargę zaś wniósł w ustawowym terminie do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). su.