II SA/Ka 2713/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr.sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. – po rozpatrzeniu wniosku R.S. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-motelowego na działkach nr [...] i [...] w K. W podstawie prawnej decyzji powołano art.158 § 1 w związku z art.156 § 1 kpa. W uzasadnieniu podano, że w archiwum Gminy K. nie zachowały się żadne dokumenty związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r., oprócz samej decyzji. Jednakże z tej decyzji, którą załączono do akt wynika, że utraciła ona ważność z dniem [...]r., co oznacza iż nie istnieje ona w obrocie prawnym. Ta okoliczność uniemożliwia – zdaniem organu – stwierdzenie nieważności spornej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.S. podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalno-motelowego. Twierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art.156 § 1 pkt 2 oraz art.8, 9, 10, 11 kpa. Uniemożliwiono skarżącemu udział w postępowaniu, podobnie jak innym sąsiadom i organ wydał kwestionowaną decyzję w postępowaniu w którym brał udział jedynie inwestor. Pominął organ przy tym interesy sąsiadów, w tym skarżącego, ustalając lokalizację obiektu mieszkalno-motelowego będącego źródłem hałasu przez całą dobę w strefie mieszkaniowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art.127 § 3 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Zdaniem Kolegium zawarta w tej ostatniej decyzji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...]r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z prawem, chociaż z innych powodów niż to wskazano w jej uzasadnieniu. Strona domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki ku temu upatrywała w braku swojego udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można się powoływać na podstawy wznowienia postępowania. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje zaistnienie podstawy wznowienia – art.145 § 1 pkt 4 kpa, ale nie może być zarazem uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też nie można uznać, że decyzja Wójta Gminy K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku udziału R.S. w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.S. powtórzył swoje dotychczasowe argumenty (z podania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a nadto wskazał na kolejne korzystne dla inwestora decyzje umożliwiające mu dalszą rozbudowę motelu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzuty skarżącego dotyczące uciążliwości inwestycji, obecnie Zajazd A, są przedmiotem odrębnego postępowania, podobnie jak ustalenie warunków dla rozbudowy tego zakładu. Nadto Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...]r., której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z załączonego do akt II SA/Ka 1815/02 tekstu i rysunku planu wynika, że sporna inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "A14M3 – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej". Zarzuty skarżącego dotyczące uciążliwości należy więc zdaniem organu kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. W konsekwencji brak udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest błędem postępowania, a nie merytorycznego rozstrzygnięcia i nie mógł stanowić przesłanki do wzruszenia kwestionowanej decyzji w trybie art.156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w dacie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.). Wyżej cytowana ustawa utraciła moc z dniem 1.01.2004 r. na podstawie art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.). Stosownie do art.97 § 1 tej ostatniej ustawy, sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – zdaniem składu orzekającego – zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, a wobec tego nie można wykluczyć, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art.157 § 2 kpa). Wszczęcie postępowania – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony – następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji wymienionych w art.156 § 1 kpa. Przedmiotem czynności organu jest więc ustalenie tych przesłanek, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu rozpoznawczym organ ustala istnienie jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-6 lub też wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła pkt 7, a także bada, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art.156 § 2 kpa. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego organ stwierdza nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali istnienie wady z art.156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę wnioskującą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92). Do wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ma zastosowanie art.61 § 1 kpa – jak to podkreśla SKO – co oznacza, że wniosek o stwierdzenie nieważności może złożyć tylko strona w rozumieniu art.28 kpa oraz że organ w załatwieniu tego wniosku może jedynie prowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w tym wniosku. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ orzekający nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie czy decyzja z dnia [...]r. Wójta Gminy K. dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Sąd podziela pogląd organu orzekającego w sprawie, że zarzut skarżącego, iż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]r. mógł uzasadniać jedynie żądanie wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przewidzianego w art.156 § 1 pkt 2 kpa rażącego naruszenia prawa. Jednakże odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie po ustaleniu powyższej okoliczności była – jak to stwierdzono na wstępie – przedwczesna i nie uprawniona. Organ bowiem nie przeprowadził czynności mających na celu ustalenie czy i jakimi wadliwościami wymienionymi w art.156 § 1 kpa decyzja ta jest dotknięta. Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było to obowiązkiem organu. Nadto zarzuty skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania i o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazywały na kwestionowanie lokalizacji Zajazdu A w pobliżu jego domu jednorodzinnego, a więc w istocie zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenia organu co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania nie mogą zostać uznane przez Sąd za wystarczające. Zostały one bowiem zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc po zakończeniu postępowania, a nadto znajdujący się w aktach II SA/Ka 1815/02 (na które wskazano w odpowiedzi na skargę) rysunek, a w szczególności tekst planu dla jednostki "A14M3" zawiera zapis szerszy niż zacytowany w odpowiedzi. Istotnie jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej z dalszymi ustaleniami: realizacja w granicach zastanych podziałów własnościowych, lokalizacja innych obiektów o uciążliwości nie przekraczającej granic działki, a nadto obiekty gospodarcze nie mogą powodować nadmiernej uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy. Mając na uwadze, iż zagadnienie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności zostało w postępowaniu pominięte z naruszeniem art.7 i 77 kpa, a także naruszeniem powołanego już art.156 § 1 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 litera c w związku z art.135 i 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art.97 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art.55 ust.1 ustawy o NSA.