II SA/Ka 2719/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant referent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A.B., T.B., K.K., H.K., S.S., J.K., J.K., K.B., O.B., F.D., J.D., I.S., W.S., L.W., M.W., Z.D., M.D., J.K., B.K., M.B., J.B. i W.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inne – zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę A.B., T.B., K.K., H.K., S.S., J.K., J.K., K.B., O.B., F.D., J.D., I.S., W.S., L.W., M.W., Z.D., M.D., J.K., B.K., M.B., J.B. 1. ze skargi W.P. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] i zasądza od Wojewody [...] na rzecz W.P. kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] W.P. zam. M. [...] złożyła wniosek do Wójta Gminy J. o umożliwienie jej budowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako parcela [...] stanowiącą jej własność i parcelą nr [...], stanowiącą własność A. i T.B. oraz działką [...] stanowiącą własność Gminy J., użytkowaną jako droga. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy J. nałożył obowiązek uzupełnienia przedmiotowego wniosku o niezbędne dokumenty wynikające z przepisów prawa budowlanego. W.P. przedłożyła żądane dokumenty w zakreślonym przez organ terminie. W dniu [...] została przeprowadzona wizja lokalna z udziałem zainteresowanych osób, w wyniku której ustalono, iż parcela [...] stanowiąca własność W.P. i parcela nr [...], stanowiąca własność A. i T.B., które mają zostać odgrodzone, stanowią drogę dojazdową do innych posesji o szer. ok. [...] m i długości ok. [...] m. Mieszkańcy tych posesji nie zgadzają się na postawienie ogrodzenia, bowiem w ich ocenie utrudni to lub uniemożliwi im dojazd do ich działek. Na podstawie uzupełnionego wniosku oraz protokołu z wizji lokalnej Wójt Gminy J. wydał w dniu [...] decyzję, w której sprzeciwił się budowie ogrodzenia pomiędzy parcelami nr [...] i nr [...], należącymi odpowiednio do W.P. oraz A. i T.B. oraz działką nr [...] stanowiącą własność gminy J. Decyzję tę organ uzasadnił tym, iż budowa ogrodzenia przedzieli drogę dojazdową, co spowoduje znaczne zawężenie drogi uniemożliwiając dojazd do innych posesji, co będzie stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców budynków położonych przy tej drodze, a także spowoduje znaczną uciążliwość w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Wskazano również, iż usytuowanie słupka ogrodzeniowego u zbiegu parcel [...], [...] i [...] uniemożliwi wjazd i użytkowanie nieruchomości położonych po przeciwnej stronie parceli [...]. Od decyzji organu I instancji W.P. wniosła odwołanie do Wojewody [...] zarzucając, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, bowiem jej część istniejącej drogi, która zostanie wyodrębniona po zrealizowaniu ogrodzenia, jest dostatecznie szeroka aby zapewnić swobodny dostęp do parcel sąsiednich położonych przy jej działce nr [...]. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] i w tym zakresie postępowanie umorzył, zaś w pozostałej części decyzję organu niższej instancji utrzymał w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm., obecnie Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym/ zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Skoro planowane ogrodzenie ma mieć wysokość [...] m to jego budowa pomiędzy działką odwołującej się a działką stanowiącą własność A. i T.B. nie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Budowa takich ogrodzeń pozostaje bowiem poza sferą regulacji prawa administracyjnego. Ewentualne spory międzysąsiedzkie związane z budową takiego ogrodzenia mają charakter cywilnoprawny. W sprawie budowy takich ogrodzeń nie powinno się zatem toczyć postępowanie administracyjne. W tej zatem części zdaniem organu odwoławczego decyzję organu I instancji należało uchylić a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Wojewody [...] W.P. miała natomiast obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działki nr [...], która jest drogą publiczną. W związku z dokonaniem zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej organ I instancji mógł zgłosić zgodnie z art. 30 ust. 1a prawa budowlanego sprzeciw, co też uczynił. Wobec zgłoszenia sprzeciwu inwestycja nie może być realizowana. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele działek sąsiadujących z działką W.P. nr [...]: A. i T. małżonkowie B., K.K., H.K., S.S., J.K., J.K., K.B., O.B., F.D., J.D., I.S., W.S., L.W., M.W., Z.D., M.D., J.K., B.K., M.B. i J.B. sprzeciwili się budowie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Stwierdzili, że zostali przez W.P. oszukani, gdyż przy podziale w [...] na działki budowlane działki nr [...], z których część została przez nich nabyta, miała być wydzielona droga o szerokości [...] m do obsługi nowo powstałych działek. Ponieważ w tym samym czasie powstał projekt podziału sąsiednich działek, stanowiących własność I.B., to ostatecznie droga o szerokości [...] m do obsługi tych wszystkich działek została wydzielona z obu podlegających podziałowi nieruchomości. Taka też droga została wydzielona w terenie i istnieje od [...]. W środkowej części, w pasie o szerokości [...] m, została ona przy tym utwardzona. Formalności związane z prawnym uregulowaniem współwłasności tej drogi miała przy tym załatwić W.P., czego jak się później okazało nie uczyniła. Jej przegrodzenie zgodnie z zamiarem W.P. utrudni znacznie dojazd do ich działek. Ponieważ właściwą szerokość drogi powinna zapewnić Gmina J. to sprawa przegrodzenia drogi nie jest ich zdaniem sprawą cywilną a powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła także W.P. kwestionując zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuciła, że droga gminna – działka nr [...] łączy się z projektowanym ogrodzeniem tylko w jednym punkcie – oznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu literą "A", tj. w praktyce na odcinku około [...]. Organy orzekające nie wskazały przy tym, w którym miejscu od strony działki gminnej, słupek ogrodzenia powinien być umieszczony. Nadto zaprzeczyła aby właściciele działek po południowej stronie ogrodzenia nie mieli dostępu do działki nr [...], a to w sytuacji gdy nieruchomość A. i T.B. graniczy z tą działką mającą szerokość ok. [...] m, na długości około [...] m. Zdaniem skarżącej ustalenie położenia tego słupka stanowiłoby jednoznaczne określenie granicy jej działki. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] W.P. wniosła o oddalenie skargi jej sąsiadów. Jednocześnie opisała w jaki sposób doszło, jej zdaniem, do wydzielenia obecnie istniejącej w terenie drogi dojazdowej oraz dlaczego zmuszona jest do postawienia ogrodzenia. Na rozprawie sądowej w dniu 3 grudnia 2004 r. obecni na niej skarżący podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga W.P. zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej przytoczone, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą P.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. – zwanej dalej ustawą P.w.u.p./. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła zarówno z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego tj. treści art. 30 ust. 1a w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego /według treści tych przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji/ jak i z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania – poprzez niedostateczne jej wyjaśnienie i rozważenie /art. 145 § 1 pkt 1a i b P.p.s.a./. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1a prawa budowlanego sprzeciw co do zgłoszenia może być co do zasady /pomijając np. sytuację gdy objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę/ wniesiony w drodze decyzji gdy dokonujący zgłoszenia nie uzupełni w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów o jakich w tym przepisie mowa. W rozpatrywanej sprawie zgłaszająca budowę ogrodzenia W.P. została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie określonym postanowieniem organu I instancji z dnia [...] /karta 2 akt organu I instancji/. We wskazanym tym postanowieniu zakresie zgłoszenie to zostało przez inwestorkę uzupełnione. Tym samym odpadła zdaniem Sądu oparta na tej normie prawnej przyczyna zgłoszenia sprzeciwu. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wskazano zresztą opisanych w art. 30 ust. 1a prawa budowlanego przesłanek wniesienia sprzeciwu. Wbrew stanowisku, które zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie od uznania organów orzekających zależy zgłoszenie sprzeciwu /art. 30 ust. 1a/ względnie nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę /art. 30 ust. 3 prawa budowlanego/. Określone w tych przepisach orzeczenia mogą być bowiem wydane jedynie przy spełnieniu się hipotezy zwartych w nich norm prawnych. Nie można uznać zatem za odpowiadającą wymogom prawa decyzji o jakiej mowa w art. 30 ust. 1a prawa budowlanego motywowanej przesłankami o jakich mowa w art. 30 ust. 3 tego aktu prawnego, z jaką to sytuacją mamy do czynienia zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się bowiem na okoliczności, o jakich mowa w drugim z tych przepisów. Wówczas jednak nie powinien wydać decyzji o sprzeciwie co do budowy ogrodzenia /w części, w której podlegało ono obowiązkowi zgłoszenia/ a decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. Zgłaszając sprzeciw co do budowy ogrodzenia od strony działki gminnej nr [...] organy obu instancji nie wyjaśniły zdaniem Sądu sprawy w dostateczny sposób. Nie zostało bowiem wykazane, że droga, na którą wykorzystywana jest ta działka jest drogą publiczną o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W ogóle z decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego drodze tej nadały one taki status. Zdaniem Sądu o takim statusie tej drogi nie może przesądzać ustalenie, że droga ta istnieje na działce stanowiącej własność gminy J. Ponieważ przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji drogi publicznej to o takim charakterze drogi powinny rozstrzygać zdaniem Sądu przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm. obecnie Dz.U. z 2004 r. poz. 2086, zobacz też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.02.2002 r. sygn. I CKN 727/00 – LEX nr 54469/. Gdyby przyjąć, że działka nr [...] stanowi drogę gminną, to zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do tej kategorii dróg powinna ona zostać zaliczona odpowiednią uchwałą Rady Gminy J. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby taka uchwała odnośnie przedmiotowej drogi została podjęta. Tym samym w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Ustaleń w tym przedmiocie dokona organ orzekający w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko przy ustaleniu tak rozumianego publicznego charakteru tej drogi /przy uwzględnieniu również ust. 1 art. 7 ustawy o drogach publicznych/ uprawnione byłoby stwierdzenie, że budowa spornego ogrodzenia od strony tej drogi wymagała zgłoszenia. W przeciwnym wypadku również odnośnie tej części spornego ogrodzenia zasadne byłoby stanowisko, że spór związany z jego budową jest sporem cywilnym, a sprawa jego budowy /przy konstrukcji ogrodzenia – według dołączonego do zgłoszenia opisu technicznego/ nie podlega nadzorowi organów budowlanych tj. rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym /zobacz też w tym względzie, zasługujący częściowo na aprobatę wyrok NSA z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt IV SA 651/95 – ONSA nr 1/97 poz. 27/. Wtedy też, również w tej części, postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu. Należy też zwrócić uwagę, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do sformułowanego w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wymogu budowy ogrodzenia "od strony" drogi publicznej. Należało bowiem odpowiedzieć na pytanie czy ogrodzenie między dwoma działkami, a "dochodzące" jedynie do drogi publicznej jest ogrodzeniem "od strony" tej drogi w rozumieniu tego przepisu. Tylko bowiem wówczas jak już stwierdzono, podlegałoby ono kompetencji organów budowlanych. Zdaniem Sądu użycie w tym przepisie sformułowania "od strony" oznacza, że nie musi to być ogrodzenie oddzielające drogę publiczną od działki inwestora, czy też ogrodzenie pomiędzy drogą publiczną a podlegającą "grodzeniu" działką. Wystarczy, że będzie ono "dochodzić" do tej drogi czy też "stykać się" z drogą publiczną, a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Za takim pojmowaniem tego przepisu przemawia nadto zdaniem Sądu jego wykładnia celowościowa. W przeciwnym wypadku za ogrodzenie "od strony" drogi publicznej nie mogłoby być uznane np. ogrodzenie przedzielające taką drogę w całości czy też w części. Nie takie było zaś jak się wydaje ratio legis tej normy prawnej. W tej zaś sytuacji nie ma znaczenia czy ogrodzenie przylega do drogi publicznej słupkiem czy też murem, na odcinku 3 cm czy też 1 m, co zdaje się akcentować skarżąca W.P. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu ze skargi W.P. w zaskarżonej przez nią części – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy P.w.u.p. Sąd odstąpił przy tym od orzekania co do wykonalności uchylonej decyzji - na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a., stojąc na stanowisku, że z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją, nie podlega ona wykonaniu w rozumieniu tego przepisu. Wobec uwzględnienia skargi W.P. Sąd zasądził na jej rzecz zwrot wpisu od skargi – na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 97 § 2 ustawy P.w.u.p. Powyższe uzasadnienie nie obejmuje punktu 1 sentencji wyroku. W tej bowiem części wyrok ten podlegał zgodnie z treścią art. 141 § 2 ustawa P.p.s.a. uzasadnieniu na wniosek, a taki nie został złożony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić w pierwszej kolejności charakter drogi znajdującej się na działce gminnej nr [...]. Ustalenie to, jak wyżej wykazano, będzie bowiem decydować o tym czy sporne ogrodzenie jest usytuowane od strony drogi publicznej a tylko wówczas podlegałoby ono obowiązkowi zgłoszenia. SJ/