II SA/Ka 2724/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Rafał Wolnik Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Z.K., J.K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] Prezydent B. udzielił J.P. pozwolenia na użytkowanie garażu murowanego wybudowanego na działce nr [...] w B. przy ul. O. W uzasadnieniu podano, że garaż został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], odnotowanego w rejestrach pozwoleń, którym zezwolono na ustawienie garażu przenośnego. Wzniesiony obiekt jest natomiast garażem murowanym o konstrukcji trwale połączonej z gruntem. Jako datę powstania garażu przyjęto okolice roku [...] i uznano, że zachodzą przesłanki z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody K. z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zasadniczym wskazaniem dokonania analizy przesłanek rozbiórki obiektu z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Skarga J.P. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia 11 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1005/98. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /ówcześnie Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ nakazał J.P. rozbiórkę samowolnie ustawionego garażu murowanego zamiast typu przenośnego, albowiem nie uzyskał on zgody na jego użytkowanie. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że po oddaleniu przez NSA skargi na decyzję organów administracji architektonicznej, sprawa nieprawidłowo została przekazana do organu nadzoru budowlanego, a ten wadliwie oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 49 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, którego stosowanie należy do właściwości administracji architektoniczno-budowlanej. Po przekazaniu akt sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. powtórnie udzielił J.P. pozwolenia na użytkowanie garażu murowanego. Wojewoda Ś. decyzją z [...] uchylił to rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalne było rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta we własnym zakresie kwestii pozostających we właściwości organu nadzoru budowlanego, a dotyczących przesłanek z art. 37 prawa budowlanego z roku 1974. Jakkolwiek Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instancji, to rozstrzygnięcie dotyczyło decyzji wydanej w oparciu o art. 49 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, nie ma zatem znaczenia w sprawie. Ze względu na czas powstania obiektu sprawa winna być bowiem rozstrzygnięta przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z roku 1974, podkreślił w uzasadnieniu organ odwoławczy. W związku z tym zostało stwierdzone, że sprawa winna zostać uprzednio rozpoznana przez organy nadzoru budowlanego, które po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r., a więc w przypadku wykluczenia przesłanek rozbiórki i nakazania wykonania określonych czynności /lub stwierdzenia braku takiej potrzeby/ w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, skierują ją do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego zalecono zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu. Skarga na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. II SA/Ka 292/01. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego garażu, celem analizy przesłanek przewidzianych w art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r., a następnie decyzją z dnia [...] nakazał J.P. rozbiórkę samowolnie ustawionego garażu murowanego zamiast przenośnego na niewydzielonej części działki [...] w B. W uzasadnieniu podano, że garaż został wybudowany w oparciu o pozwolenie na ustawienie garażu blaszanego z dnia [...] nr [...]. Stanowiąc znaczne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji obiekt stanowi samowolę budowlaną. Ze względu na czas budowy obiekt podlega rygorom ustawy prawo budowlane z roku 1974. Na podtawie art. 37 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, zwłaszcza jeśli powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co ma miejsce w sprawie. Wpływ taki uznano za potwierdzony w opinii technicznej wskazującej, iż garaż przesłania okno pomieszczenia kuchennego bezpośrednio z nim sąsiadującego. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to uchylił decyzją z dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt V SA/Ka 1057/01. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności stanowiące przesłanki do rozbiórki obiektu. Za wymagające wyjaśnienia uznano ustalenie zakresu wykonanych robót, warunkującego przyjęcie odpowiedniego trybu postępowania. Wyjaśnienia wymagało zdaniem Sądu, czy inwestor zrealizował całkowicie inny obiekt bez wymaganego zezwolenia, czy też zrealizował obiekt w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu i przepisach. W tym pierwszym przypadku, w sytuacji zrealizowania obiektu przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane a legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu musi być poprzedzona analizą przesłanek z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Z kolei ustalenie, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu lub przepisach, obliguje organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 w związku z treścią ust. 4 ustawy Prawo budowlane z roku 1994. Sąd wskazał również na braki w zebranym materiale dowodowym, w szczególności stwierdził, że akta nie zawierają decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę garażu blaszanego, nie wynika z nich zatem rzeczywisty zakres inwestycji, na którą wydano pozwolenie. Przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o udzielenie informacji o zapisach planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości zabudowanej garażem oraz o opinię konserwatorską co do możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania garażu. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji nakazał J.P. rozbiórkę samowolnie ustawionego garażu murowanego. W uzasadnieniu podano, że w trakcie postępowania nie dostarczono ani dokumentu w postaci pozwolenia z dnia [...] na budowę garażu wraz z jego projektem technicznym, ani poprzedzającego go pozwolenia Administratora na ustawienie garażu przenośnego na posesji. Stwierdzono, iż brak jest dokumentów stwierdzających zgodę Administratora na przebudowę garażu blaszanego. Stwierdzając, iż inwestorowi wydane było pozwolenie na ustawienie garażu przenośnego, wzniesienie garażu murowanego uznano za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia, stanowiące samowolę budowlaną i podlegające rygorom prawa budowlanego z roku 1974 ze względu na czas powstania garażu. Wskazano, że na podstawie art. 37 tej ustawy, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami podlegają przymusowej rozbiórce, zwłaszcza gdy powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co ma miejsce w sprawie i zostało potwierdzone dołączoną do akt opinią techniczną Pracowni A w B. Nadto utrzymanie i remont sąsiedniego względem garażu budynku zabytkowego zostały zalecone nakazem administracyjnym z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania zarówno J.P. jak i J. i Z.K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 138 § 1 ust. 2 oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 48 prawa budowlanego z roku1994, co dostatecznie uzasadnia umorzenie postępowania I instancji. Równolegle stwierdzono, że bezsprzecznie J.P. uzyskał pozwolenie na budowę garażu, natomiast wobec braku dokumentów pozwolenia, wątpliwości budzi, czy zostało dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu, polegające na budowie garażu murowanego zamiast blaszanego. Brak dokumentów nie może zaś skutkować decyzjami na niekorzyść strony. Ewentualności dokonania odstępstwa nie da się udowodnić wobec braku pozwolenia, zaś sam zapis w rejestrze pozwoleń dotyczący budowy obiektu przenośnego nie wyklucza obiektu murowanego. Istotą takiego zapisu było uświadomienie inwestorowi tymczasowości obiektu, albowiem teren zabudowy nie był własnością inwestora. W skardze do Sądu Z. i J.K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu opisali przebieg dotychczasowego postępowania i podnieśli, że wydanie decyzji w oparciu o wadliwą podstawę prawną nie może stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia, albowiem prowadzone postępowanie potwierdziło realizację garażu niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi warunkami technicznymi. Brak jest również dokumentu decyzji o rzekomym zezwoleniu na ustawienie garażu, a zapisy w rejestrach, ze względu na swą lakoniczność i niedokładność, nie mogą stanowić potwierdzenia prawidłowości jego realizacji. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż bezsprzeczne w sprawie jest, że J.P. uzyskał pozwolenie na budowę garażu, natomiast wobec braku dokumentu tego pozwolenia wątpliwości budzi fakt, czy zostało dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu, polegające na budowie garażu murowanego zamiast blaszanego. Brak dokumentu nie może skutkować decyzją na niekorzyść strony, a ustawodawca nie postanowił o sposobie załatwienia sprawy w sytuacji braku dokumentu. Nadto organ I instancji błędnie posłużył się przepisami prawa budowlanego z roku 1994, co zadecydowało o istocie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przewiduje dla organu odwoławczego uprawnienie do uchylenia decyzji I instancji i umorzenie postępowania w tej instancji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter typowej decyzji kasacyjnej a jej istota sprowadza się do tego, że organ II instancji uchylając decyzję, nie rozpoznaje sprawy co do istoty. Ograniczenie to wynika z kryterium umorzenia postępowania przed organem I instancji, jakim jest jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy jest zatem uprawniony do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozpatrzyć merytorycznie, chyba że są podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego przed danym organem. Sąd dodatkowo zauważa, że rozumienie bezprzedmiotowości jest przedmiotem licznych analiz, zarówno na gruncie nauki prawa administracyjnego, jak i praktyki orzeczniczej, w związku z interpretacją art. 105 k.p.a. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie zaistniała, a przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia. Powierzchowny jest wniosek Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczący wydania decyzji organu I instancji w oparciu o wadliwą podstawę prawną. Istotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powołał w podstawie prawnej art. 48 prawa budowlanego z roku 1994. Już jednak z treści uzasadnienia decyzji, analizowanych przesłanek i powołanego przepisu art. 37 prawa budowlanego z roku 1974 wynika, że kwestia zastosowanej podstawy prawnej nie jest tak jednoznaczna. W przekonaniu Sądu brzmienie uzasadnienia decyzji wyraźnie wskazuje bowiem na zastosowanie przez organ art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Nadto należy stwierdzić, że nawet wadliwa kwalifikacja prawna stanu faktycznego, w sytuacji właściwości organów nadzoru do orzekania w sprawie, nie uzasadniała decyzji instancji odwoławczej o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Przeciwko wnioskowi Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadczy treść wyroku NSA z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1057/01, którym w toku postępowania organy administracji były związane. Główne zalecenia Sądu, którego zasadność podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dotyczy ustalenia przez organy, jaki obiekt został wykonany przez inwestora: czy odmienny od objętego zezwoleniem, czy też w sposób istotnie odbiegający od warunków odbiegających od pozwolenia. Ustalenie tej kwestii określi kwalifikację prawną i tryb postępowania w sprawie, zgodnie z wiążącymi zaleceniami Sądu. Skuteczności tych zaleceń Sądu nie może przy tym zniweczyć konkluzja organu, że brak dokumentów rodzi trudności dowodowe, co nie może skutkować decyzjami na niekorzyść strony. Należy podkreślić, że w sprawie status strony posiadają podmioty o sprzecznych interesach i nie jest oczywiste, że interes inwestora ma charakter uprzywilejowany. Inwestor był natomiast osobą zobowiązaną do przechowywania dokumentów związanych z budową. Podnoszone przez organ odwoławczy trudności natury dowodowej nie spełniają w ocenie Sądu przesłanki bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i nie zwalniały organu z obowiązku wykonania zaleceń w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 powoływanej ustawy, Sąd był zobowiązany do określenia w wyroku, w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. SJ/