II SA/Ka 2731/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi H. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy – opartą na przepisach art.32 i art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) – decyzję z dnia [...] r. odmawiającą przyznania H. K. zasiłku celowego na realizację recept. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona trafna. Odwołujący się spełnia kryterium dochodowe oraz jedną z przesłanek z art.3 ustawy o pomocy społecznej, nadto będąca przedmiotem sprawy potrzeba, w jego ocenie, mieści się w granicach celów pomocy społecznej. Niemniej jednak zważył, iż pomoc w postaci zasiłku celowego przyznawano stronie już wielokrotnie, a strona nie dopełniała obowiązku przedstawiania pracownikowi socjalnemu rozliczenia z przyznanych środków. Dotyczy to m.in. środków przyznanych decyzjami z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. Skoro zaś – pomimo zobowiązania – nie przedstawiła rachunków, oznacza to, iż zasiłki celowe nie zostały w pełni wykorzystane na zgłoszony cel, a zatem – zdaniem Kolegium – potrzeba zgłaszana w niniejszym postępowaniu przez stronę była już zaspokojona. Powyższe uzasadniało odmowę przyznania zasiłku celowego na realizację recept. Nadto, zdaniem Kolegium przyznana pomoc dostosowana jest do możliwości finansowych miejscowego Ośrodka. Podkreślono także, iż świadczenie w formie zasiłku celowego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli świadczenia bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie tych, które są niezbędne i odpowiadają możliwościom organów pomocy społecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestionując jej zgodność z prawem, trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności wskazał, że aby zapewnić sobie właściwe odżywianie dla siebie wydawał część pieniędzy przeznaczoną na leki W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie nadawały się do obrony. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zaś wedle treści art. 135 tej ustawy władne są zastosować przewidziane nią środki również w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazało, że są one przedwczesne, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchylają się spod oceny legalności. Przeto z powodu wadliwości proceduralnych nie mogły się ostać. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest kwestia zasiłku celowego, a więc jednego ze świadczeń z pomocy społecznej, do których bezspornie skarżący generalnie ma prawo, spełnia bowiem przepisane kryteria. Zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przedmiotowej sprawie (zasiłku celowego) organ administracyjny wydaje decyzję oceniając w świetle art.32 ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., oraz charakter żądania, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. Czyni to wszak wedle reguł procesowych. Organy orzekające tych zasad nie miały na uwadze, albowiem rozstrzygając sprawę powołały się na okoliczność, której w żaden sposób nie wykazały. Mianowicie w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakty przytaczane w uzasadnieniach obu decyzji. W szczególności dotyczące udokumentowania wydatków na leki. Organ administracji pierwszej instancji nie włączył do akt żadnych rachunków, pomimo twierdzeń, że zostały złożone i częściowo dokumentowały przyznane kwoty. Na tak niekompletnych dowodach oparł również swoje wnioski organ odwoławczy nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, w których strona wskazuje, że przedstawiała stosowne rachunki, kserowane następnie przez pracownika socjalnego. W aktach brak tych kserokopii, brak także samych decyzji z dnia [...] i [...], na które powołują się organy obu instancji. Wobec takich istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wnioski wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzje organów obu instancji, łamiące podstawowe zasady postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa wymykają się spod kontroli legalności. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż w skardze H. K. przyznaje, że część pieniędzy na lekarstwa przeznaczył na pożywienie, brak ww. dowodów w aktach administracyjnych nie pozwala bowiem na ustalenie, czy były to kwoty wskazywane prze organ, czy być może mniejsze. Już na marginesie wypadnie wskazać, że nie rozważył organ odwoławczy zasadności odmowy zasiłku celowego, jeśli przyczyną jego niewykorzystania na leki była konieczność przeznaczenia części pieniędzy na zakup żywności, jakiej – zdaniem skarżącego – potrzebuje on w leczeniu choroby cukrzycowej. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie, gdyby przyszło uznać, że – przy niezbędnych potrzebach strony w tym zakresie - decyzjami z dnia [...] r. nr [...]. oraz nr [...] odmówiono choremu na cukrzycę skarżącemu pomocy w formie posiłków a także zasiłku celowego na żywność. I z tego powodu strona zmuszona była pieniądze przyznane na leki w części przeznaczać na zaspokojenie swych potrzeb żywieniowych. Potrzeb tych nie ustalono zaś w żaden sposób. Za wiarygodne ustalenia nie można bowiem uznać tych, które poczyniono na podstawie rozmowy telefonicznej z lekarzem nieznanej specjalności, który nie zbadawszy uprzednio H. K., nie wiedząc nic na temat rozpoznanej u niego cukrzycy (np. jej rodzaju), jego potrzeb w zakresie leczenia, odżywiania i pielęgnacji, przekazał najbardziej lapidarne i ogólne informacje dotyczące rodzajów potraw, jakich spożywania winni unikać chorzy na cukrzycę. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której organy administracji dokonały ustaleń, bez oparcia na wiarygodnych dowodach. Nadto w aktach tych zabrakło dowodów pozwalających na ocenę możliwości finansowych ośrodka, o których sam organ pierwszej instancji nie wspomina w uzasadnieniu swojej decyzji, a na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy podkreślić, iż ustalenia organu dotyczące braku środków na pomoc społeczną, jeśli organ eksponuje tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, muszą zostać oparte na ujawnionych w danym postępowaniu administracyjnym dowodach. Zaniechanie tego powoduje, że twierdzenia te nie znajdują oparcia w materiale sprawy i należy je uznać za gołosłowne. Sam fakt posiadania przez organ wiedzy w tej materii (informacja z MOPS), np. z powodu prowadzenia innych spraw, nie jest wystarczający dla realizacji obowiązku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jeśli w aktach administracyjnych tej informacji zabrakło. Istnienie powoływanych w decyzji okoliczności organ zobowiązany jest wykazać (np. poprzez dołączenie odpowiednich dokumentów). W ocenie Sądu szczegółowe wyjaśnienie i omówienie w uzasadnieniu decyzji kwestii braku dostatecznych środków na pomoc społeczną ma kardynalne znaczenie, jeśli od nich uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku. W tych okolicznościach sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a jeśli nadto zapadłe w niej decyzje wymykają się spod oceny legalności, należało je uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie poczyni poprawne ustalenia faktyczne, dając im wyraz w przepisany sposób, które to fakty wnikliwie rozważy, mając na uwadze powyższe wywody. Pozwoli to na wydanie trafnej decyzji, którą organ umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.