II SA/Ka 2732/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi H. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy rzeczowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy – opartą na przepisach art.43 ust.1, art. 32 i art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) – decyzję z dnia [...] r. odmawiającą przyznania H. K.pomocy rzeczowej w postaci piżamy, ręcznika, papuci, bielizny osobistej, podkoszulki, spodenek, skarpetek oraz środków czystości. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona trafna. Odwołujący się spełnia kryterium dochodowe oraz jedną z przesłanek z art.3 ustawy o pomocy społecznej, nadto będąca przedmiotem sprawy potrzeba, w jego ocenie, mieści się w granicach celów pomocy społecznej. Niemniej jednak zważył, iż zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji strona ma możliwość uzyskania wnioskowanej pomocy w postaci odzieży używanej w Noclegowni Miejskiej. H. K. mógł z tej odzieży skorzystać również wcześniej, spośród zaproponowanych ubrań wybrał jednakże jedynie skarpety, nie wykazując zainteresowania tą propozycją. Nadto, jak wynika z notatki skarżący miał także własną odzież zdeponowaną w suszarni poprzedniego miejsca zamieszkania, mógł również skorzystać z pomocy w postaci odzieży używanej w Domu Dobroci w T. – C. Odnosząc się do pomocy rzeczowej w formie środków czystości, wskazano, iż niezbędne środki czystości oraz ręcznik są zapewnione wszystkim mieszkańcom noclegowni. Na podstawie tych ustaleń organ odwoławczy podobnie jak i organ pierwszej instancji uznały odmowę przyznania pomocy rzeczowej w tej postaci za zasadną. Jak bowiem pokreśliło Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, choć pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, tym niemniej to na osobie spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek własnego utrzymania się. Skarżący – zdaniem organów – gonie wykonał. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestionując jej zgodność z prawem, trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie nadawały się do obrony. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zaś wedle treści art. 135 tej ustawy władne są zastosować przewidziane nią środki również w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazało, że są one przedwczesne, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchylają się spod oceny legalności. Przeto z powodu wadliwości proceduralnych nie mogły się ostać. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest kwestia przyznania pomocy rzeczowej w postaci ubrań (piżamy, bielizny, skarpetek, spodenek, podkoszulki), papuci, ręcznika i środków czystości. Nie ulega wątpliwości, że do uzyskania pomocy społecznej, bezspornie skarżący generalnie ma prawo, spełnia bowiem przepisane kryteria. Tego rodzaju pomoc przyznawana jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przedmiotowej sprawie (pomoc rzeczowa) organ administracyjny wydaje decyzję oceniając w świetle art.43, art.16, art.3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., oraz charakter żądania, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. Czyni to wszak wedle reguł procesowych. Organy orzekające tych zasad nie miały na uwadze, albowiem rozstrzygając sprawę powołały się na okoliczność, której w żaden sposób nie wykazały. Mianowicie z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odmowę przyznania zasiłku celowego oparto na ustaleniach, iż skarżący nie skorzystał z proponowanej mu odzieży używanej dostępnej w Noclegowni Miejskiej i Domu Dobroci, nadto posiada własną odzież, zaś ze środków czystości i ręcznika, o które wnioskował może korzystać w Noclegowni, są one tam bowiem zapewnione. Nie wyjaśniły jednak organ pierwszej instancji, jakie rzeczy (ubrania) "zdeponowano" po eksmisji skarżącego w suszarni w budynku, w którym niegdyś mieszkał, nie wyjaśniono, z jakiego powodu nie korzysta z tych ubrań, czy też z jakiego powodu odmawia przyjęcia ubrań używanych. Nie uczynił tego również organ odwoławczy przyjmując za swoje niewystarczające ustalenia organu pierwszej instancji i czyniąc je podstawą swojego rozstrzygnięcia. Nie dostrzegł organ odwoławczy, iż przepis art.138 k.p.a. sytuuje go na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów dowołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważania faktyczne i prawne, wraz z oceną zarzutów odwołania. Tymczasem zaskarżone orzeczenie tym zasadom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia i nie przeanalizował nawet zarzutów odwołania. A te okazały się być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W swoim odwołaniu H. K. wskazał bowiem, że wśród proponowanej odzieży nie było bielizny osobistej, a dostępne środki czystości nie obejmują pasty i płynu do golenia. Tak postawione zarzuty nakazywały organowi odwoławczemu odniesienie się do nich, przy czym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mogło nastąpić tylko po ustaleniu, że zarówno bielizna jak i wnioskowane środki czystości są - wbrew twierdzeniu skarżącego - dostępne dla przebywających w noclegowni, bądź uznaniu, że żądanie ich dostarczenia nie mieści się w granicach celów pomocy społecznej, bądź też że strona ma możliwości samodzielnego ich pozyskania, za wykorzystaniem swoich możliwości. Takich ustaleń organ odwoławczy jednak nie poczynił, całkowicie ignorując zarzuty strony i nie odnosząc się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji. Skoro zaś postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone w tym kierunku, twierdzenie o zaspokojeniu potrzeb skarżącego poprzez zapewnienie mu ubrań używanych i środków czystości, a także twierdzenie o możliwości wykorzystania jego własnych ubrań jawi się jako gołosłowne, nie poparte żadnym dowodem. Ponieważ na tych niepełnych ustaleniach oparto odmowę przyznania pomocy rzeczowej, decyzje obu organów nie mogły znaleźć akceptacji Sądu. Wobec istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób bowiem zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wnioski wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzje organów obu instancji, łamiące zasady postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa wymykają się spod kontroli legalności. W tych okolicznościach sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a jeśli nadto zapadłe w niej decyzje wymykają spod oceny legalności, należało je uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie poczyni poprawne ustalenia faktyczne, dając im wyraz w przepisany sposób, które to fakty wnikliwie rozważy, mając na uwadze powyższe wywody. Pozwoli to na wydanie trafnej decyzji, którą organ umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.