II SA/Ka 2733/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi H. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej (przyznanie posiłków) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy – opartą na przepisach art.16 i art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) – decyzję z dnia [...] r. odmawiającą przyznania H. K. pomocy społecznej w postaci posiłków (śniadań, obiadów i podwieczorków). Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona trafna. Odwołujący się spełnia kryterium dochodowe oraz jedną z przesłanek z art.3 ustawy o pomocy społecznej, nadto będąca przedmiotem sprawy potrzeba, w jego ocenie, mieści się w granicach celów pomocy społecznej. Niemniej jednak zważył, iż w sytuacji, w której przyznano stronie pomoc w postaci zakwaterowania i jednego ciepłego posiłku dziennie w Noclegowni Miejskiej w T., realizując obowiązek określony w art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, odmowa przyznania dodatkowych posiłków jest zatem zasadna. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło się na ustaleniach organu pierwszej instancji i w pełni podzieliło argumentację jego decyzji, wskazując, iż w ramach posiadanych środków Ośrodek Pomocy Społecznej zabezpiecza tylko niezbędne potrzeby podopiecznych, a do takich niezbędnych potrzeb skarżącego należy – zdaniem organu – jeden ciepły posiłek, a nie mieści się w granicach tego pojęcia zapewnienie śniadań obiadów i podwieczorków. Skoro zaś zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej gmina zapewniła skarżącemu schronienie i jeden gorący posiłek, wypełniła ciążący na niej obowiązek. Nadto, zdaniem Kolegium przyznana pomoc dostosowana jest do możliwości finansowych miejscowego Ośrodka. Podkreślono także, iż żądane przez skarżącego świadczenie nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli świadczenia bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie do tych, które są niezbędne i odpowiadają możliwościom pomocy społecznej W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji kwestionując jej zgodność z prawem, trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności podniósł, iż błędnym jest pogląd tego organu, jakoby jeden posiłek dla chorego na cukrzycę był wystarczającym. Wskazał, że aby zapewnić sobie właściwe odżywianie część pieniędzy przeznaczoną na leki wydawał na posiłki dla siebie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie nadawały się do obrony. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zaś wedle treści art. 135 tej ustawy władne są zastosować przewidziane nią środki również w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazało, że są one przedwczesne, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchylają się spod oceny legalności. Przeto z powodu wadliwości proceduralnych nie mogły się ostać. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest kwestia przyznania pomocy społecznej w postaci kilku posiłków dziennie osobie chorej na cukrzycę. Nie ulega wątpliwości, że do uzyskania pomocy społecznej, bezspornie skarżący generalnie ma prawo, spełnia bowiem przepisane kryteria. Tego rodzaju pomoc przyznawana jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przedmiotowej sprawie (posiłków) organ administracyjny wydaje decyzję oceniając w świetle art.43, art.16, art.3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., oraz charakter żądania, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. Czyni to wszak wedle reguł procesowych. Organy orzekające tych zasad nie miały na uwadze, albowiem rozstrzygając sprawę powołały się na okoliczność, której w żaden sposób nie wykazały. Mianowicie z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odmowę przyznania zasiłku celowego oparto na ustaleniu, iż wystarczającym dla zaspokojenia potrzeb chorego skarżącego jest zapewnienie mu jednego ciepłego posiłku dziennie, co wyczerpuje obowiązek zapewnienia gorącego posiłku i noclegu, opisany w art. 16 ust. 1. Żaden z organów nie uwzględnił w swoich rozważaniach szczególnej sytuacji skarżącego, który jest osobą chorą na cukrzycę, a przez to posiadającą inne potrzeby, niż potrzeby człowieka zdrowego. Doświadczenie życiowe nakazuje przypuszczać ze w związku z chorobą następuje zwiększenie zapotrzebowań bytowych, przy czym ich charakter i rodzaj zależy od rodzaju rozpoznanej jednostki chorobowej. O istnieniu bądź braku tych potrzeb oraz ich znaczeniu dla zdrowia czy nawet życia podopiecznego nie może organ pomocy społecznej ani też organ odwoławczy decydować nie posiadając ku temu jakichkolwiek w zasadzie dowodów i nie mając wiedzy specjalnej w tej kwestii. Żaden z organów nie zadał sobie bowiem trudu, aby w toku postępowania administracyjnego (bądź odwoławczego) przy pomocy dowodów (np. zaświadczeń lekarskich) ustalić rodzaj i charakter tych potrzeb, zwłaszcza, że w postępowaniu odwoławczym H. K. wskazywał, iż - w jego wypadku i przy jego diecie cukrzycowej – koniecznym jest spożywanie pięciu posiłków dziennie i zarzucał organowi pierwszej instancji dokonanie błędnych ustaleń w tej kwestii. Zarzut ten organ odwoławczy całkowicie zignorował, nie odnosząc się do niego w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji. Skoro zaś postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone w tym kierunku, twierdzenie o zaspokojeniu potrzeb skarżącego poprzez zapewnienie mu jednego gorącego posiłku jawi się jako gołosłowne, nie poparte żadnym dowodem. Za taki bowiem nie może służyć znajdująca się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sądowej o sygn. 4 II SA/Ka 2731/03 odręczna, zawierająca liczne skreślenia i poprawki, nieopatrzona datą notatka pracownika noclegowni, z której wynika, iż po przeprowadzeniu rozmowy z lekarzem o nazwisku A., uzyskano informację, iż dieta cukrzycowa polega na ograniczeniu spożywania potraw tłustych i słodkich. Oparcie się bowiem na ustaleniach dokonanych w taki sposób narusza podstawowe zasady postępowania dowodowego, jakie winno być przeprowadzone przed wydaniem decyzji administracyjnej. Żadnej wartości dowodowej nie ma sporządzona notatka z rozmowy z lekarzem nieznanej specjalności, który nie zbadawszy uprzednio H. K., nie wiedząc nic na temat rozpoznanej u niego cukrzycy (np. jej rodzaju), jego potrzeb w zakresie leczenia, odżywiania i pielęgnacji, przekazał najbardziej lapidarne i o dużym stopniu ogólności informacje dotyczące rodzajów potraw, jakich winni unikać chorzy na cukrzycę. Na marginesie należy już zważyć, że nawet w tej notatce brak jakiegokolwiek odniesienia do wymaganej czy zalecanej choremu ilości posiłków. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której organy administracji nie posiadając żadnych dowodów dotyczących kwestii potrzeb skarżącego i ich istotnego charakteru, a przede wszystkim nie posiadając wiedzy specjalnej w tej kwestii, wydały stanowcze sądy dotyczące potrzeb chorej na cukrzycę strony. Ustalenia, iż przy chorobie cukrzycowej niezbędne potrzeby skarżącego w zakresie odżywiania jest w stanie zaspokoić jeden gorący posiłek w noclegowni nie znajdują zatem żadnego oparcia w zgromadzonym, skąpym materiale dowodowym. Skoro więc na tych niewiarygodnych ustaleniach oparto odmowę przyznania pomocy w postaci posiłków, to decyzje obu organów nie mogły znaleźć akceptacji Sądu. Wobec istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wniosku wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzje organów obu instancji, łamiące podstawowe zasady postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa wymykają się spod kontroli legalności. Nadto wbrew twierdzeniom organu w aktach tych nie zawarto żadnego dowodu pozwalającego na ocenę możliwości finansowych ośrodka, o których sam organ pierwszej instancji nie wspomina w uzasadnieniu swojej decyzji, a na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy podkreślić, iż ustalenia organu dotyczące braku środków na pomoc społeczną, jeśli organ powołuje tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, muszą zostać oparte na ujawnionych w danym postępowaniu administracyjnym dowodach. Zaniechanie tego powoduje, że twierdzenia te nie znajdują oparcia w aktach sprawy i należy je uznać za gołosłowne. Sam fakt posiadania przez organ wiedzy w tej materii (informacja z MOPS), np. z powodu prowadzenia innych spraw, nie jest wystarczający dla realizacji obowiązku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jeśli w aktach administracyjnych tej informacji zabrakło. Istnienie powoływanych w decyzji okoliczności organ zobowiązany jest wykazać (np. poprzez dołączenie odpowiednich dokumentów). W ocenie Sądu szczegółowe wyjaśnienie i omówienie w uzasadnieniu decyzji kwestii braku dostatecznych środków na pomoc społeczną ma kardynalne znaczenie, jeśli od nich uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku. W tych okolicznościach sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a jeśli nadto zapadłe w niej decyzje wymykają się spod oceny legalności, należało je uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie poczyni poprawne ustalenia faktyczne, dając im wyraz w przepisany sposób, które to fakty wnikliwie rozważy, mając na uwadze powyższe wywody. Pozwoli to na wydanie trafnej decyzji, którą organ umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.