II SA/Ka 2756/03

Dnia 24 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 roku, sprawy ze skargi M. Ć. i J. Ć. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku, Nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]roku Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...]roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na zasadzie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. Z. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że jak wykazała przeprowadzona w terenie wizja nie są prowadzone żadne roboty budowlane w przedmiotowym budynku. Dalej stwierdził, że od dnia [...] roku w budynku tym funkcjonuje bar piwny, który użytkowany jest na podstawie pozwolenia na użytkowanie wydanego przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o decyzję z dnia [...] roku, a decyzja ta, jako utrzymana w mocy przez organ odwoławczy jest ostateczna. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący J. i M. Ć. zarzucili, że decyzja wydana został w oparciu o jednorazowe oględziny. Wskazali, iż pomimo wstrzymania wykonania decyzji o zmianie sposobu użytkowania nie doszło do wstrzymania użytkowania lokalu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie użytkowania lokalu do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przez Naczelny Sad Administracyjny. W uzasadnieniu wskazali, że postanowieniem z dnia 27 stycznia 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]roku (w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania). Dodatkowo wskazali, że przeprowadzone oględziny dokonane zostały po uprzednim zawiadomieniu inwestorów, co umożliwiło im zakończenie robót przed terminem wizji. Rozpoznając odwołanie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że obowiązek powiadomienia inwestorów o przeprowadzeniu wizji wynikał z art. 61 § 4 kpa. Dalej podniesiono, że co prawda organ nadzoru budowlanego może dokonywać niezapowiedzianych kontroli, jednakże nie w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Odnośnie postanowienia NSA z 27 stycznia 2003 roku stwierdzono, że dotyczy ono innego przedmiotu postępowania tj. zmiany sposobu użytkowania, a nie pozwolenia na użytkowanie, które jak wskazał już organ pierwszej instancji jest ostateczne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej uchybienia, które wcześniej wskazali w odwołaniu. Podali, że inwestor kontynuował roboty budowlane jeszcze w [...] roku, a więc po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. To, że podczas oględzin w dniu [...]roku nie były prowadzone roboty budowlane w spornym lokalu jest w ocenie skarżących wynikiem upływu czasu, jaki minął od dokonanego przez nich zawiadomienia organu nadzoru budowlanego do dnia oględzin (ponad 14 dni). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym bowiem dla rozstrzygnięcia kwestii legalności wykonanych przez inwestora I. J. robót budowlanych było ustalenie zakresu, terminu i sposobu ich przeprowadzenia. Bez dogłębnego wyjaśnienia tych okoliczności nie było możliwe dokonanie przez organ odwoławczy merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności zaś nie było możliwe ustalenie, czy zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do legalizacji wykonanych przez nich robót, czy też do wydania innej decyzji. Sama okoliczność, że w dniu przeprowadzenia oględzin nie były prowadzone żadne roboty budowlane na terenie przedmiotowego obiektu nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, jak również z akt tut. Sądu o sygn. II Sa/Ka 733/03 oraz II SA/Ka 2609/02, roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu miały być prowadzone w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku, utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę Ś. decyzją z dnia [...]roku. Przedmiotem zatem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego winno być dokonanie oceny zgodności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Jest okolicznością bezsporną, że w dacie dokonania oględzin inwestor legitymował się ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego lokalu. Jednakże, jak już zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 marca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 733/03, wydanie przez Wojewodę Ś. decyzji w dniu [...]roku, na mocy której utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nastąpiło bez uwzględnienia prawomocnego postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 2003 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2609/02, na podstawie którego stwierdzono wstrzymanie wykonania z mocy prawa z dniem [...]roku decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]roku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. W okresie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w niniejszej sprawie te okoliczności były organom znane. O ile nie doszło jeszcze wtedy do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, o tyle w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, na podstawie której wykonywane były roboty budowlane, to należało wyjaśnić, czy po tej dacie były one nadal prowadzone. Wyjaśnienie to było tym bardziej niezbędne, że sami skarżący we wszystkich swoich wystąpieniach twierdzili, że jeszcze w [...]roku roboty były prowadzone. Również z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że lokal, jako bar piwny użytkowany był dopiero od [...] roku. W żadnej jednak mierze nie objęto postępowaniem legalności przeprowadzonych robót przed dniem [...]roku, ograniczając się, jak wyżej wskazano, do stwierdzenia, że w dniu oględzin roboty nie były już wykonywane. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera ponadto uzasadnienia, jakie jest wymagane przepisem art. 107 § 3 kpa. Brak jest bowiem takich elementów, jak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie sprecyzował nawet w swojej decyzji, jakie roboty budowlane wykonane zostały przez inwestorów, ani też w jakiej dacie i zakresie. Organ pierwszej instancji całkowicie też pominął kwestię postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 2003 roku. Przy tak dalece idących uchybieniach, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań, przy czym będzie miał także na uwadze zmiany stanu prawnego ze szczególnym uwzględnieniem zmian ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie po 11 lipca 2003 roku – tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm, a ponadto uwzględni wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2004 roku w sprawach o sygn. akt II SA/Ka 2609/02 oraz II SA/Ka 733/03, mocą których wyeliminowane z obrotu prawnego zostały decyzje w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, jak pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a.