II SA/Ka 2766/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA (del.) Łucja Franiczek (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzje Wojewody [...] 1) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego nowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 2) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego nowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z up. Prezydenta K., zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono A w K. pozwolenia na modernizację i podniesienie dachu budynku w oficynie przy ul. [...] w K. Powyższą decyzję zmieniono kolejną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...], zatwierdzając zamienny projekt budowlany konstrukcji dachu. Następnie na żądanie M.D. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym z up. Prezydenta K., na podstawie art.145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa wznowiono postępowanie w sprawach, zakończonych powyższymi decyzjami. Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzje z dnia [...] i z dnia [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zgody współwłaścicieli działki nr [...] na częściowe zajęcie tejże działki dla posadowienia 3 słupów konstrukcyjnych wraz z fundamentami, podtrzymującymi modernizowany dach lub przedłożenie projektu budowlanego, który nie będzie obejmował działki nr [...]. Jednakże wskutek odwołania J.S. i J.S. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z up. Wojewody [...], uchylono decyzję organu I instancji oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z up. Prezydenta K. na podstawie art.145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa oraz art.151 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję z dnia [...] oraz odmówiono A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na modernizację i podniesienie dachu budynku w oficynie przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podano, że dołączone do wniosku dokumenty (mapy własnościowe z wypisem z rejestru gruntów) nie odzwierciedlały w pełni stanu faktycznego. Na podstawie tych dokumentów przyjęto, iż modernizowany budynek na działce nr [...] nie graniczy z działką nr [...] i stąd właścicieli tej nieruchomości nie uznano za strony postępowania. Dopiero w trakcie budowy został ujawniony fakt, że projektant wprowadził organ w błąd, nie wrysowując na planie zagospodarowania terenu projektowanych słupów konstrukcyjnych, usytuowanych poza obrysem istniejącego budynku. Co prawda, elementy te znajdowały się w projekcie architektoniczno-budowlanym, ale w myśl art.35 ust.2 Prawa budowlanego, projekt ten nie podlega obligatoryjnemu sprawdzeniu przez właściwy organ. Ponadto, zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i wniosek o pozwolenie na budowę dotyczyły jedynie modernizacji i nadbudowy istniejącego budynku, a nie – jego rozbudowy. W wyniku wznowienia postępowania inwestor przedłożył dokumenty, z których wynika, że 3 słupy konstrukcyjne wraz z fundamentami zlokalizowane są poza obrysem budynku i zostały posadowione na działce nr [...], którą inwestor dla celów budowy nie włada i nie uzyskał zgody wszystkich jej współwłaścicieli na częściowe zajęcie działki. W tej sytuacji organ I instancji orzekł, jak w sentencji. Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z up. Prezydenta K., na podstawie art.105 § 1 kpa, art.145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa oraz art.151 § 1 pkt 2 kpa, uchylono decyzję z dnia [...] oraz umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego konstrukcji dachu budynku w oficynie przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż wobec wydania decyzji z dnia [...], mocą której uchylono w wyniku wznowienia postępowania decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na modernizację i podniesienia dachu, niniejsze postępowanie dotyczące projektu zamiennego stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od obu powyższych decyzji J.S. jako przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą A, domagał się ich uchylenia i umorzenia postępowania wznowieniowego bądź zmiany decyzji poprzez uchylenie decyzji tylko w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym zostały posadowione trzy słupy konstrukcyjne wraz z fundamentami. Odwołujący się zarzucił, iż decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania są błędne, godząc w podstawowe zasady wynikające z art.7 i 8 kpa. W szczególności odwołujący się nie podzielił stanowiska organu I instancji, jakoby projektant wprowadził ten organ w błąd. Zarówno na planie zagospodarowania terenu, jak i w projekcie architektoniczno-budowlanym, sporne słupy konstrukcyjne zostały bowiem uwidocznione w taki sposób, iż nie może budzić wątpliwości, że projektowane posadowienie znajduje się poza obrysem ścian zewnętrznych modernizowanego budynku. Obowiązkiem organu było zaś sprawdzenie, czy zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia, wynikające z art.32 Prawa budowlanego. Wreszcie, odwołujący się podniósł, że działając w dobrej wierze i zaufaniu do decyzji organu, poniósł już znaczne nakłady na realizację inwestycji, zaś uchylenie decyzji nie jest zasadne i oparte zostało na wadliwej wykładni prawa. Prawo budowlane w żaden wyraźny sposób nie reguluje bowiem sprawy przekroczenia granic własności przy realizacji prac budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się spór na tym tle ma charakter cywilnoprawny, oparty na przepisie art.151 kodeksu cywilnego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], wydaną z up. Wojewody [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek M.D., który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], zaś załatwienie sprawy nastąpiło na gruncie art.151 kpa. Rozstrzygniecie sprawy nie stoi też w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego, nie wyłączając dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Podzielono też pogląd organu I instancji co do zakresu obowiązków organu przy badaniu projektu architektoniczno-budowlanego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia na tym etapie postępowania przepisów art.7 i 8 kpa. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Kolejną decyzją z dnia [...] podjętą z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zdaniem organu, podniesione w odwołaniu kwestie nie dotyczą bezpośrednio niniejszej sprawy. Podzielono też argumentację organu I instancji co do konsekwencji uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Aczkolwiek uchybieniem było oparciem się na decyzji, która nie miała wówczas waloru ostateczności, organ odwoławczy uznał, iż wobec wydania decyzji ostatecznej, w dniu [...], brak podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S. domagał się uchylenia decyzji obydwu instancji. Zdaniem skarżącego, postępowanie wznowieniowe podlegało umorzeniu, gdyż niniejsza sprawa wobec realizacji robót budowlanych należy do kompetencji sądów powszechnych na podstawie art.151 kc. Nadto, skarżący zarzucił naruszenie reguł procedury administracyjnej, zwłaszcza art.6, 7 i 8 kpa, jako że składając wniosek o pozwolenie na budowę działał w przeświadczeniu, że wszystkie słupy nośne konstrukcji dachu posadowione są na jego nieruchomości, zaś skutki niedopełnienia obowiązków przez organy administracji nie powinny rodzić po jego stronie ujemnych konsekwencji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone decyzje, wydane w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, nie naruszają bowiem prawa materialnego, ani też Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż udzielenie pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nie – do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Rozstrzygając spór cywilny na tle wykonywania własności w razie przekroczenia granic sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia (art.151 kodeksu cywilnego), sąd powszechny nie jest władny dokonać oceny w aspekcie zgodności z prawem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (to dotyczy także nadbudowy i rozbudowy budynku jak w niniejszej sprawie). Ostateczna decyzja administracyjna podlega zaś wzruszeniu w nadzwyczajnych trybach, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 kpa, m.in. w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie to dotknięte było wadliwościami wymienionymi w art.145 § 1 i art.145a kpa. W niniejszej sprawie jako przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie tego pozwolenia, organy administracji powołały przepisy art.145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa. Zatem chodziło o następujące przypadki: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), 2) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), 3) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Wskazać przyjdzie, iż z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 1 kpa, postępowanie może być wznowione wówczas, gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu lub innego organu, chyba że sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art.145 § 2 kpa), bądź postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art.145 § 3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie takiej przesłanki wznowienia nie stwierdzono. Ani przedłożone przez skarżącego mapy własnościowe oraz wypis z rejestru gruntów, nie zostały sfałszowane. Faktem jest, że dokumenty nie odzwierciedlały w pełni stanu faktycznego, jak podał organ I instancji, lecz istota problemu polega na tym, iż mapa geodezyjna nie mogła służyć do celów projektowych, co wyraźnie na tym dokumencie zaznaczono. Projekt budowlany nie zawierał bowiem projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonej na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wymogiem, zawartym w § 8 ust.1 rozp. MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz.906). Nie wykazano też zgodnie z wymogami prawa faktu sfałszowania wypisu z rejestru gruntów. Przedłożony przez skarżącego dokument z daty [...] dla obrębu Dz. Ś. – Z., karta [...] i [...], nie wymieniał jednak działki [...], jako sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora [...]. Stąd też jest poza sporem, iż jej współwłaściciele nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w obydwu sprawach. Nie budzi zatem wątpliwości, iż M.D. jako współwłaściciel działki nr [...] nie brał udziału w obu postępowaniach bez własnej winy. Aczkolwiek pismem z dnia [...] skierowanym do organu I instancji zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta K. nr [...], w treści tego pisma powołał się na brak powiadomienia o wszczęciu postępowania zarówno na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i udzielenia pozwolenia na budowę (k. [...] akt adm.). Mając także na uwadze treść pisma skierowanego do Prokuratury Rejonowej w K. (k. [...] akt adm.), uznać należy, iż zainteresowany M.D. nie wiedział wówczas o wydaniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] zatem nawet w sytuacji, gdy wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych już we wrześniu [...] r., co podnosił skarżący w postępowaniu wznowieniowym, przyjąć należy, iż zachowany został termin z art.148 § 2 kpa do żądania wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 kpa i to w obu postępowaniach. Skoro w postępowaniu wznowieniowym wykazane zostało, iż M.D. bez własnej winy nie brał udziału w sprawach o pozwolenie na budowę oraz o zmianę tegoż pozwolenia zachodziła podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art.151 § 1 pkt 2 kpa) i to niezależnie od prawdziwości wystąpienia kolejnej przesłanki wznowieniowej z art.145 § 1 pkt 5 kpa w postaci nowych okoliczności lub dowodów, które nie były znane uprzednio organowi. Zdaniem Sądu, podzielić jednak należy stanowisko organów administracji, iż na przedłożonej przez inwestora mapie nie naniesiono słupów konstrukcyjnych, podtrzymujących dach budynku, podlegającego nadbudowie i rozbudowie. Faktem jest, iż w części opisowej wyraźnie zaznaczono, że elementy te są zlokalizowane poza obrysem tegoż budynku, usytuowanego w zabudowie zwartej z trzech stron, lecz z drugiej strony projektant podał, że zamierzenie obejmuje tylko działkę nr [...]. Podkreślić też przyjdzie, iż taki numer geodezyjny działki wskazano też w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla stwierdzenia tej przesłanki wznowienia nie ma zaś znaczenia okoliczność, czy niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy było wynikiem zaniedbania organu, czy też celowym działaniem strony. Skoro skarżący utrzymuje, że nieumyślnie przekroczył przy budowie granicę, co oznaczałoby, że nie wiedział, iż budynek usytuowany jest w granicy i mimo wezwania, przedłożył organowi w pierwotnym postępowaniu zgodę właścicieli jedynie dwóch innych działek sąsiednich, oczywiste jest, że tym bardziej nie mógłby o tej okoliczności wiedzieć organ. Dopiero z przedłożonego w postępowaniu wznowieniowym projektu zagospodarowania terenu wynikało zaś jednoznacznie posadowienie 3 słupów konstrukcyjnych na działce nr [...]. Jednakże już po stwierdzeniu prawdziwości chociażby jednej przesłanki wznowieniowej, a w niniejszej sprawie niewątpliwie oba postępowania dotknięte były wadą z art.145 § 1 pkt 4 kpa, zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z treścią art.149 § 2 kpa i art.151 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to powrót sprawy do postępowania zwykłego, czyli ponowne badanie przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Z mocy art.32 ust.4 Prawa budowlanego (wg stanu z daty orzekania przez organy) pozwolenie takie mogło zaś być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.3 pkt 11 cyt. ustawy. Tymczasem skarżący obydwu tych warunków nie spełnił. Przedłożona decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła tylko nadbudowy budynku na działce nr [...] o jedną kondygnację i tylko w tym zakresie inwestor jako współwłaściciel tej działki wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości na której położony jest budynek, podlegający nadbudowie i rozbudowie. Zaprojektowano bowiem część budynku na działce sąsiedniej, którą inwestor nie uzyskał na cele zabudowy. Nie jest też możliwe udzielenie pozwolenia na budowę tylko w takim zakresie, jaki obejmuje działkę nr [...]. Mimo zobowiązania przez organ, skarżący przedłożył bowiem projekt budowlany, obejmujący także działkę [...]. Wreszcie, zgodzić się należy z zarzutami skargi skarżącego naruszenia reguł procedury administracyjnej, tyle że dotyczy to nie etapu postępowania wznowieniowego, lecz postępowania zwykłego, w którym pozbawiono udziału współwłaścicieli działki nr [...], w granicy której usytuowany jest obiekt, objęty zamierzeniem inwestycyjnym. Poza ramami niniejszego postępowania pozostać też musi kwestia roszczeń odszkodowawczych. Zatem stwierdzenie przesłanek wznowienia musiało skutkować uchyleniem obydwu decyzji dotychczasowych i wydaniem nowych decyzji rozstrzygających o istocie sprawy zgodnie z treścią art.151 § 1 pkt 2 kpa. W żadnym zaś wypadku nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego, czego domagał się skarżący. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). SW