II SA/Ka 2774/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, asesor WSA Iwona Bogucka, Protokolant Joanna Spadek, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 1, pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. nr 12, poz. 49), § 1, § 7 oraz 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1993 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - z wystąpieniem niewydolności narządu oddechowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, Przychodnia Chorób Zawodowych w S. orzeczeniem z dnia [...] r. rozpoznała u J. M. przewlekłe zapalenie oskrzeli w okresie niewydolności narządu oddechowego. Jednak z uwagi na zbyt długi okres czasu, który upłynął od ustania narażenia zawodowego ( 17 lat ) oraz brak dokumentacji lekarskiej nie stwierdziła zawodowej etiologii choroby. Dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone wykazało, że J. M. był zatrudniony w okresie od 22 listopada 1948 r. do 31 maja 1952 r. w Elektrowni "A" w B. na stanowisku stolarza, w okresie od 13 czerwca 1952 r. do 15 lutego 1957 r. w Rejonowym Przedsiębiorstwie B w T. na stanowisku stolarza oraz w okresie od 25 lutego 1957 r. do 31 marca 1982 r. w Zakładach C na stanowisku młynowego, piecowego mikronawozu barowego, aparatowego produktów nieorganicznych, stolarza. W czasie całego przebiegu jego pracy zawodowej był narażony na działanie czynników szkodliwych w postaci pyłu drzewnego, oparów kwasu siarkowego. Wobec nie rozpoznania choroby zawodowej przez kompetentną placówkę diagnostyczną brak było podstaw do jej stwierdzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. domagał się uchylenia orzeczenia organu I instancji uznania stwierdzonego u niego przewlekłego zapalenia oskrzeli za chorobę zawodową. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie orzeczenie placówki diagnostycznej jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Poza sporem jest, że pracował w warunkach narażenia na działanie czynników szkodliwych. Rozpoznano u niego schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych. Placówka diagnostyczna nie odniosła się do zapisów odzwierciedlających przebieg jego choroby. Już w 1968 r. stwierdzono u niego objawy choroby oskrzeli. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 03 lutego 1999 r. III RN 110/98 dla ustalenia choroby zawodowej niezbędnym jest stwierdzenie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz narażenia na działanie czynnika szkodliwego w miejscu pracy. W przypadku ustalenia tych faktów domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy chorobą, a warunkami pracy. Organ orzekający wykluczył ten związek przyczynowy nie uzasadniając należycie swojego stanowiska. Orzeczenie lekarskie nie spełniało wymagań opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., nie zawierało wszechstronnego uzasadnienia. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. J. M. w czasie całego zatrudnienia był eksponowany na działanie chemicznego czynnika szkodliwego przez okres 6 - 7 godzin w ciągu zmiany roboczej. Tak więc pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej układu oddechowego. Pracownik był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała u niego choroby zawodowej. Następnie był badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. również nie rozpoznała u niego choroby zawodowej. Gdyż zgodnie z przyjętymi orzeczniczymi kryteriami, brak było klinicznego, lekarskiego udokumentowania wystąpienia objawów niewydolności oddechowej w okresie nie dłuższym niż pięć lat od ustania zatrudnienia. To nie pozwalało na przyjęcie zawodowej etiologii schorzenia. Nie rozpoznanie przez placówki diagnostyczne choroby zawodowej wykluczało uwzględnienie odwołania. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1160/00 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że placówki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego jednostkę chorobową wymienioną w pozycji 4 wykazu chorób zawodowych. Podkreślono, że placówka diagnostyczna II stopnia stwierdziła, że rozpoznane u J. M. przewlekłe zapalenie oskrzeli z cechami częściowej niewydolności oddechowej figuruje w wykazie chorób zawodowych, to zgodnie z przyjętymi lekarskimi kryteriami orzeczniczymi brak udokumentowania wystąpienia objawów niewydolności oddechowej w okresie nie dłuższym niż 5 lat od ustania narażenia zawodowego nie pozwala na uznanie zawodowej etiologii schorzenia. Zaakcentowano brak szerszego uzasadnienia tego stanowiska. Wskazano, że zaniechanie przez organ odwoławczy dokładnego wyjaśnienia rozbieżności występujących we wnioskach opinii, w której rozpoznano chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych i jednocześnie nie uznano jej za chorobę zawodową, a to z uwagi na upływ czasu i brak dokumentacji lekarskiej stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, gdyż brak udokumentowania wystąpienia objawów niewydolności oddechowej nie jest tożsamy z niewystąpieniem takich objawów. Sąd podkreślił, iż dla stwierdzenia choroby zawodowej nie ma znaczenia upływ czasu od ustania zatrudnienia. Brak prawnych podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej przewlekłego zapalenia oskrzeli z ujawnioną niewydolnością oddechową z powodu zbyt późnego wystąpienia objawu niewydolności oddechowej, przy równoczesnym wystąpieniu w środowisku pracy pracownika narażenia na działanie szkodliwego czynnika. Wskazano na zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez placówki diagnostyczne związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a warunkami pracy skarżącego. Sąd nakazał organowi odwoławczemu przy powtórnym rozpoznaniu sprawy uzupełnić postępowanie dowodowe w taki sposób, by wyjaśnić wskazane wątpliwości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. dnia [...] r. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się w dniu [...]r. do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych IMP i ZŚ w S. z prośbą o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku. Wskazano, że w dniu [...] r. lekarze orzecznicy IMP i ZŚ w S. przesłali pisemną odpowiedź, w której podtrzymali swoje orzeczenie z dnia [...] r. w sprawie choroby zawodowej J. M.. Lekarze specjaliści w/w placówki II szczebla uznali, że brak udokumentowania na wystąpienie objawów niewydolności oddechowej w okresie nie dłuższym niż 5 lat od ustania w 1982 r. narażenia zawodowego na czynniki drażniące drogi oddechowe nie pozwala - zgodnie z przyjętymi lekarskimi kryteriami orzeczniczymi - na uznanie etiologii zawodowej przewlekłego zapalenia oskrzeli. Przyjąć bowiem należy, iż w okresie ostatnich 20 lat, które upłynęły od zakończenia pracy zawodowej rozwój schorzenia był znacząco "modyfikowany" niekorzystnymi wpływami szeroko pojętego pozazawodowego środowiska zewnętrznego, a zwłaszcza wpływem czynników infekcyjnych. Organ wskazał, że podkreślenia wymaga też fakt kontynuowania do 1982 r. nałogu palenia tytoniu, który uważany jest za wiodący czynnik etiologiczny przewlekłego zapalenia oskrzeli. Reasumując Państwowy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po ponownym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego podniósł, że brak jest medyczno-orzeczniczych podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. M., zwłaszcza, gdy orzecznicy placówki II szczebla ( IMP i ZŚ w S.) powołani do rozstrzygania spraw spornych nie rozpoznali takiego schorzenia oskrzeli u J. M., które mogłoby zostać zakwalifikowane jako choroba zawodowa określona w poz. 4 wykazu chorób zawodowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skarżący opisał stan sprawy. Powtórzył ponownie argumenty zaprezentowane w treści odwołania. Zaakcentował nadto, że obecnie organ odchodzi od dotychczasowej argumentacji, akcentując, że palenie tytoniu wyklucza zawodową etiologię schorzenia. Wskazywał, iż dotychczasowe orzecznictwo NSA wskazuje na okoliczność, że nie jest warunkiem koniecznym, aby powodujące chorobę zawodową czynniki występowały jedynie w środowisku pracy oraz to, występowanie pozazawodowych zagrożeń nie przesądza o niezawodowym charakterze schorzenia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa [...] został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego, zobowiązał ten organ do uzupełnienia materiału dowodowego przez dokładne wyjaśnienie rozbieżności występujących we wnioskach opinii, w której rozpoznano chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych i jednocześnie nie uznano jej za chorobę zawodową z uwagi na upływ czasu i brak dokumentacji lekarskiej, przy założeniu, że brak udokumentowania wystąpienia objawów niewydolności oddechowej nie jest tożsamy z nie wystąpieniem takich objawów. Innymi słowy zobowiązano organ do wyjaśnienia, jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy. Przepis obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) stanowi, że ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przed dniem 01 stycznia 2004 r. obowiązywał w tej mierze przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ drugiej instancji niewątpliwie częściowo wykonał zalecenia Sądu, kierując skarżącego na ponowne badanie diagnostyczne celem wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Nie wykonał wszakże głównego zalecenia Sądu, a mianowicie ponownie organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez placówki diagnostyczne związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a warunkami pracy skarżącego, wyjaśnienia jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy. Ponownie należy zatem powtórzyć, iż brak jest prawnych podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej przewlekłego zapalenia oskrzeli z ujawnioną niewydolnością oddechową z powodu zbyt późnego wystąpienia objawu niewydolności oddechowej, przy równoczesnym wystąpieniu w środowisku pracy pracownika narażenia na działanie szkodliwego czynnika. Przy zaistnieniu obu przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej ( jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie ) domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy i stwierdzoną chorobą, a zarówno placówki diagnostyczne, jak i organy sanitarne orzekające w sprawie odrzuciły - istnienie związku przyczynowego, lecz nie obaliły domniemania. Zatem z powyższego wynika, iż - wbrew nałożonemu przez Sąd obowiązkowi - nie wyjaśniono i nie ustalono dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, koniecznych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli przepisu art. 200 tej ustawy.