II SA/Ka 2792/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant: ref.staż. Daniel Dudys po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w J. z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od organu odwoławczego na rzecz pełnomocnika skarżącego adw. L. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] Nr [...] orzeczono o odmowie przyznania Z. K. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału, na pokrycie wydatków na leki i leczenia, kosztów szkolenia komputerowego i prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano jako przyczynę wydania odmownej decyzji fakt zaistnienia w sprawie sytuacji przewidzianej w art.43 ust. 3 b ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono także, że w kwestii wniosku Z. K. o wyłączenie organu od prowadzenia sprawy "radca prawny Urzędu Gminy w J. wyraził opinię , że nie zachodzą przesłanki art. 24 i 25 k.p.a. skutkujące wyłączeniem organu z postępowania". W odwołaniu od tej decyzji Z. K. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6 – 10, 24 – 25 , 35, 71, 77 i 79 k.p.a.. W szczególności szeroko opisał powody dla których domaga się wyłączenia od prowadzenia przedmiotowej sprawy organu załatwiającego sprawę i personalnie Kierownika GOPS w J.- D. S.– W. Opisał także nieprawidłowości których - jego zdaniem – dopuszczają się lokalni funkcjonariusze Policji, prokuratorzy i lekarze. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. działając na podstawie art.17, 18,21 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedno Dz. U. Nr 79, poz.856 z 2001r. ze zm.), art. 4, art.32 ust. 1 i 2, art. 43 ust.3,3b i 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedno Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późno zm.) obwieszczenia Ministra Pracy, Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot dochodu po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia 01 czerwca 2003r. (M.P.Nr 21, poz. 326) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza:1) na osobę samotnie gospodarującą -461,- zł 2) na pierwszą osobę w rodzinie -418,- zł 3) na drugą i dalsze osoby w rodzinie poniżej 15 lat -294,- zł 4) na każdą osobę w rodzinie powyżej 15 lat -210,- zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych wart. 3 pkt.2 -11 tj. bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby itd. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, że Z. K. jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Z dokonanych ustaleń podczas wywiadu wynika także, że łączne stałe miesięczne wydatki wynoszą około - [...] zł. Od [...] przyznano stronie pomoc w formie dodatku mieszkaniowego w kwocie -[...] zł. Ponadto ustalono, że pomoc finansowa świadczona jest także ze strony matki strony, co między innymi wynika z pisma Prokuratury Okręgowej w B.-B. Wskazano, że rodzice obowiązani są dd świadczeń alimentacyjnych względem dziecka znajdującego się w niedostatku (art. 128 i 133 k.r. i op.). Zaakcentowano, że samo pozostawianie bez pracy i środków do życia nie stanowi jeszcze o automatycznym uznaniu ubiegającej się o zasiłek za osobę uprawnioną do tego zasiłku, gdyż zasiłek ten przysługuje tylko wtedy, kiedy z jednej strony uzasadniony jest sytuacją materialną, a z drugiej strony nieporadnością wnioskodawcy lub sytuacją, w której mimo podjęcia wszelkich starań, nie jest on w stanie podjąć pracy z różnych niezależnych od siebie powodów i nie ma też możliwości uzyskania pomocy od osób bliskich. Nadmieniono, że w prowadzonym postępowaniu trudno było ustalić dochód skarżącego, bowiem sam skarżący odmówił złożenia takiego oświadczenia, a podejmowane próby przeprowadzenia wywiadu u Ł. K. - matki skarżącego -nie przynoszą pozytywnego rezultatu, gdyż matka nie wyraża zgody na jego przeprowadzenie. Wobec tego wskazano, że wskutek stanowczej odmowy dokonania ustalenia dochodu, który jest podstawą do określenia prawa strony do pomocy społecznej organ orzekający w sprawie słusznie odmówił pomocy. Przypomniano, że w myśl art. 43 ust.5 ustawy pracownik socjalny przeprowadzający wywiad rodzinny (środowiskowy) może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Na zakończenie podkreślono, że w sytuacji dalszego, uporczywie odmawiania złożenia oświadczenia o pomocy finansowej ze strony bliskich, organ I instancji nie będzie miał podstaw do przyznania stronie świadczeń w przypadku kwalifikowania się do pomocy społecznej. W bardzo obszernej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji , względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz przyznanie wnioskowanej pomocy. Zarzucił organom naruszenie przepisów art. 24 i 25 k.p.a.. Ponownie wskazywał na powody przemawiające za wyłączeniem Kierownika GOPS w J. od prowadzenia niniejszego postępowania. Wskazywał, że naruszono przepisy art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6-16, 35-38, 39-45, 50 –56, 61-66, 67-72, 75 – 88 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczył wcześniej już zaprezentowane wywody i argumenty, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczas prezentowanego stanowiska. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przywiązują dużą wagę do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej. W szczególności w kwestii uwolnienia organów administracji oraz ich pracowników od podejrzeń o stronniczość (art. 25 k.p.a. - wyłączenie organu oraz art. 24 k.p.a. - wyłączenie pracownika). Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Szczególnym wyrazem przywiązywania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika, który podlega wyłączeniu, za istotną podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] Z. K. wniósł o wyłączenie konkretnego pracownika organu I instancji Kierownika GOPS w J. - D. S. – W., jak i samego organu GOPS w J. z przyczyn podanych między innymi w przywołanym piśmie. Godzi się zaznaczyć, że już we wcześniejszym piśmie kierowanym do organu skarżący zarzucał wymienionej pracownicy, że wywiera na nim presję, zmuszając do określonych zachowań ( pismo – odwołanie z dnia 20 marca 2003 r. k. 42 akt administracyjnych). Można zatem mniemać, że skarżący wskazujący ogólnie na przepis art. 24 k.p.a., swoje żądanie o wyłączenie pracownika organu oparł o przepis art. 24 § 3 k.p.a. Z kolei za wyłączeniem organu od prowadzenia niniejszej sprawy przemawia - - zdaniem skarżącego okoliczność, że jest on (organ) stroną w sprawie cywilnej o zapłatę, którą skarżący wniósł p-ko organowi do Sądu Rejonowego w B.– B. (sygn. akt [...]). Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności nie wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Żądanie strony powinno być uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Organ pierwszej instancji w tej kwestii , w uzasadnieniu swojej decyzji, powołał się na opinię radcy prawnego gminy J., iż nie zachodzą przyczyny do wyłączenia pracownika oraz organu wymienione w art. 24 i 25 k.p.a., zaś organ odwoławczy w tej sprawie nie zajął żadnego stanowiska. Zarówno stanowisko wyrażone przez organ I instancji, jak i całkowity brak reakcji na omawianą kwestię ze strony organu II instancji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Wyjaśnić tu przede wszystkim należy, iż za zajęcie stanowiska w omawianej kwestii nie sposób bowiem uznać ręcznego zapisku radcy prawnego Gminy J. uczynionego na skierowanym do niego piśmie z dnia [...] (k. [...] akt administracyjnych). Wyrażone tam stanowisko jest jedynie niewiążącą opinią sporządzoną dla potrzeb organu, a zatem nie jest procesowym załatwieniem żądania skarżącego w kwestii wyłączenia pracownika organu. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia, a w szczególności odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości postępowania. Wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu. ( patrz wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. akt SA/Po 1555/89 ONSA 1990/2-3/44). Wprawdzie na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), to jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie (art. 142 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie zajął żadnego stanowiska w kwestii wniosku o wyłączenie pracownika organu I instancji, jak i samego organu, pomimo tego, że skarżący podnosił w odwołaniu konkretne zarzuty dotyczące fałszerstwa dokumentów oraz okoliczności świadczących - jego zdaniem - o stronniczości pracownika organu I instancji, jak i zarzuty , które zdaniem skarżącego uzasadniają wyłączenie organu od rozpoznania niniejszej sprawy. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom organ II instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji wszystkich motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zatem skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, to naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. , a nadto wobec nie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika organu I instancji ( pracownik ten zresztą podpisał zaskarżoną decyzję), jak i samego organu, nie sposób ocenić, czy decyzja organu I instancji nie jest dotknięta wadą, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie ( art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Wprawdzie wspomniany wyżej zasadniczy defekt postępowania powoduje, że nie sposób było dokonać pełnej merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji , to należy wskazać, że oczywistą wadą przedmiotowego postępowania było także naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( co zresztą skarżący podnosił w treści odwołania). Również nieprzekonywujące jest stanowisko organów w kwestii niemożności przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego u matki skarżącego Ł K. W sprawie brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających informacje zawarte w pismach OPS w J. Z. z dni [...] i [...]. Do pism tych nie załączono bowiem notatek służbowych z których wynikałoby kiedy czynione były próby kontaktu z Ł. K., potwierdzających, że w/wym. nie można zastać w domu, że odmawia udzielenia informacji. Gołosłowne jawi się również twierdzenie, że Ł. K. nie zgłasza się na wezwania z OPS , skoro w aktach nie ma dowodu, że jakiekolwiek wezwanie było do niej kierowane. Skoro zatem organ odwoławczy, dysponujący informacjami zawartymi w odwołaniu., nie podjął żadnych czynności dowodowo-wyjaśniających (art. 136 k.p.a.) we wskazanych wyżej kierunkach, to dopuścił się tym samym naruszenia art. 7 i 10 § 1, art. 11 i 77 § 1, art. 80, 81, 136 k.p.a. a więc nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności jak już wyżej podkreślono, organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania skarżącego, ponieważ nie ustosunkował się do żądania wyłączenia pracownika organu I instancji, jak i samego organu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść postanowienie co do wyłączenia czy też odmowy wyłączenia pracownika organu I instancji, jak i samego organu od udziału w postępowaniu. Przy ponownym merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji wyjaśni w wyżej wskazany sposób kwestię alimentacji skarżącego przez matkę Ł. K. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem należyte i wszechstronne przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem zaś decyzji organ wezwie skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. do zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ przy tym powinien pamiętać, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organu (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od orzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy.