II SA/Ka 2798/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art.104 k.p.a. oraz art.85 ust.1 i 2, art.90 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 1996 r. Nr 61, poz.283 i Nr 106, poz.496) przez Dyrektora Aresztu Śledczego w C. odmówiono skarżącemu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji powołano się na normy mieszkaniowe zawarte w treści art.85 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej, przy zastosowaniu których skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania pomocy finansowej na podstawie art.90 powołanej ustawy. Na skutek odwołania się skarżącego od decyzji I instancji, w którym to odwołaniu zostało podniesione, iż dotychczasowa praktyka Dyrektora Aresztu Śledczego była inna i opierała się o przepisy wykonawcze, a to zarządzenie nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, sprawa została rozpoznana przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o art.138 § 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w C. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. przyznał, iż dotychczas przy udzielaniu pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dla funkcjonariusza Służby Więziennej kierowano się szczegółowymi zapisami zawartymi w zarządzeniu nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które to zarządzenie upoważniało do stosowania górnej granicy normy jednostkowej w wysokości 10 m2. Obecnie jednak zmieniono stanowisko uznając dotychczasową praktykę za błędną i słusznym jest zastosowanie dolnej normy jednostkowej w wysokości 7 m2. Skarżący B.I., w dniu [...] roku, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w C. z dnia [...] roku odmawiającą skarżącemu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze wskazano na niezgodność zaskarżonej decyzji z przepisem § 1 pkt 5 w/w zarządzenia nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku. Skarżący podniósł, iż wbrew treści cyt. przepisu zarówno organ I i II instancji orzekając w jego sprawie przyjął najniższą normę powierzchni mieszkalnej, a dotychczas przy udzielaniu pomocy finansowej stosowano górną granicę normy jednostkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, a ponadto stwierdził, iż w jego ocenie nie jest zgodne z ustawą o Służbie Więziennej z dnia 26.04.1996 roku (Dz.U. Nr 61, poz.283 z późn. zm.) posługiwanie się górnym wskaźnikiem normatywnym przy udzielaniu pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz.652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy wydawaniu bowiem zaskarżonej decyzji nie naruszono obowiązujących w czasie jej wydawania przepisów prawa. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie treść art.85 ust.2 i art.90 ustawy z 26.IV.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz.283 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o Służbie Więziennej, a przede wszystkim art.87, art.93 ust.1 i 2 Konstytucji RP z 1997 roku. Zgodnie z zapisem art.56 ust.2 Konstytucji z dnia 17 października 1992 r. obowiązującej uprzednio, właściwy minister upoważniony był do wydawania zarządzeń w celu wykonania ustawy, na podstawie udzielonych w tych ustawach upoważnieniach, co oznaczało, iż zarządzenia te stanowiły źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zapis ten jednak, z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r.) uległ zdecydowanej zmianie. Konstytucja RP z 1997 roku przyjęła przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez wskazanie form aktów normatywnych i podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Wśród aktów tych nie figurują obecnie zarządzenia i uchwały Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów, mające charakter aktów prawa wewnętrznego obowiązującego wyłącznie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Akty te nie mogą natomiast stanowić podstawy decyzji wydawanej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art.93 ust.1 i 2 Konstytucji RP). Problematyką stosowania prawa w następstwie dokonanej mocą Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku zmiany prawa zajmował się Trybunał Konstytucyjny, z rozstrzygnięć którego wynikało jednoznacznie, iż zarządzenia nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001 r. sygn.akt P 4/00, czy wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn.akt K. 35/99). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należało przyjąć, iż zarządzenia nie utraciły rangi aktów powszechnie obowiązującego prawa w sposób automatyczny, bowiem obowiązywały one do dnia ich dostosowania do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa. Art.241 ust.6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art.87 ust.1 i art.92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do dnia [...] r., tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, stosownie do powołanego przepisu, Rada Ministrów nie zastąpiła zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 66/97 z 30 września 1997 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydaniem stosownego rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art.93 ust.2 Konstytucji nie mogę one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art.87 ust.1 Konstytucji). W tym stanie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz.711 i 712) stało się zarządzeniem wewnętrznym a w konsekwencji, na mocy art.6 k.p.a., nie mogło stanowić podstawy orzekania organów administracji publicznej (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2001 roku sygn.akt I SA 415/00). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił natomiast wyłącznie art.90 ustawy o Służbie Więziennej, który mówi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, a także art.85 ust.2 tej ustawy określający normy powierzchni mieszkalnej jako przesłanki pozwalającej na przyznawanie pomocy finansowej w oparciu o art.90 ustawy. Norma ta została określona przez ustawodawcę w jej dolnej (7 m2) i górnej (10 m2) granicy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, a także Dyrektor Aresztu Śledczego jako organy administracji publicznej są związane w działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Takim przepisem prawa powszechnie obowiązującego nie był w chwili wydawania zaskarżonej decyzji § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości wydany jako akt wykonawczy w oparciu o delegację ustawową zawartą w art.90 ustawy o Służbie Więziennej, a w konsekwencji organy administracji publicznej obu instancji nie mogły stosować zapisu powołanego paragrafu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, iż dotychczasowa praktyka orzecznicza w zakresie udzielania pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe przy uwzględnieniu treści § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 66/97 z dnia 30 września 1997 roku była praktyką błędną i polegała na złej interpretacji przepisów prawa, a posługiwanie się górnym wskaźnikiem normy jest niezgodne z ustawą o Służbie Więziennej. W istocie bowiem organ odmówił zastosowania w sprawie aktu wykonawczego wyeliminowanego z obrotu prawnego w trybie określonym przez prawo i dokonał oceny stanu faktycznego w zgodności z ustawą nie dlatego, iż prawidłowo interpretował przepisy, lecz dlatego, iż podstawa prawna, jaką było dotychczasowo obowiązujące zarządzenie Ministra Sprawiedliwości przestała obowiązywać. Należy zauważyć zatem, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższej kwestii nie odpowiada w pełni wymogom zawartym w treści art.107 § 3 k.p.a., bowiem brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu wykonawczego nie wynika z odmienności praktyki, lecz z obowiązujących przepisów, jednakże nieprecyzyjne wyjaśnienie odmowy stosowania przepisu wykonawczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec prawidłowo zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi uchybienia w rozumieniu art.145 § 1 lit.c p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona w skardze decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. jest zgodna z prawem, a w związku z powyższym, działając na podstawie art.151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. SW