II SA/Ka 2804/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : NSA Henryk Wach Asesor WSA Barbara Orzepowska - Kyć Protokolant : st. sekretarz sądowy Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005r. przy udziale - sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt 3 / II SA / Ka 2804 / 03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm. ) oraz § 42 ust. 2, § 44 pkt 8, § 55 i § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) art. 104 Kpa zatwierdził operat opisowo – kartograficzny modernizacji gruntów w zakresie dotyczącym danych podmiotowych, przedmiotowych oraz założenia ewidencji budynków dla obrębu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w związku z przystąpieniem do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] Miasta C. opracowano projekt modernizacji operatu, który pozytywnie zaopiniował w dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. Dalej wskazał, iż celem modernizacji było utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, ich poprawa oraz usprawnienie funkcjonowania systemu informatycznego obsługującego bazę danych. Projekt operatu modernizacji gruntów i założenia ewidencji budynków wyłożono do wglądu w siedzibie Urzędu Miasta C. w dniach [...] r. – [...] r. Do protokołu wyłożenia projektu uwagi wnieśli zainteresowani właściciele nieruchomości, tym także p. H. M. Kwestionował on powierzchnię działki nr [...] oraz przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jego zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. PO dokonaniu ponownych obliczeń i przeanalizowaniu dokumentacji znajdującej się w zasobie Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że powierzchnia działki nr [...] winna wynosić 0,170 ha i taką powierzchnie wpisano do projektu operatu. Natomiast przebieg granic ustalono prawidłowo , bowiem zostały one ustalone w trybie rozgraniczenia zatwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego w C. w 1994r. Pan H. M. w odwołaniu domagał się zmiany decyzji i skorygowania powierzchni jego działki do 1799 m² oraz jej granic. W jego ocenie orzeczenie sądu jasno określało przebieg granicy, zaś w toku tworzenia projektu granice te zostały "wyprostowane" i przesunięte w stosunku do danych wynikających z postanowienia rozgraniczeniowego sądu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zbadaniu podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz analizie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do modernizacji ewidencji gruntów organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo przyjęto do operatu opisowo – kartograficznego dane dotyczące działki nr [...] należącej do p. H. M. w zakresie granicy z działką nr [...]. Natomiast dla granicy z działką nr [...] nie uwzględniono wyników pomiaru uzupełniającego tej działki wykonanego w 1976r., przy którym uczestniczył odwołujący się i podpisał z tej czynności protokół graniczny. Dlatego zlecono wykonawcy prac modernizacyjnych przeanalizowanie operatu z powyższego pomiaru i ewentualne uwzględnienie jego danych w operacie opisowo – kartograficznym. W wyniku czynności dokonanych w porozumieniu z organem prowadzącym ewidencje gruntów i budynków do zmodernizowanej ewidencji przyjęto dane z powyższego pomiaru i ponownie obliczono powierzchnie działki nr [...], która wyniosłą 1750 m². Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] ustalonej przez Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] organ odwoławczy stwierdził, iż do zmodernizowanej ewidencji gruntów przyjęto przebieg granicy na podstawie operatu technicznego nr [...] sporządzonego przez biegłego sądowego. Dalej wyjaśniono, że dane z mapy parcelacyjnej z 1928r. nie były zgodne z faktycznym użytkowaniem działki w dacie dokonywania pomiarów, a tylko takie dane uwzględniono przy zakładaniu ewidencji gruntów. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. H. M. domagał się uchylenia decyzji. Podobnie jak w odwołaniu, kwestionował obliczenie powierzchni jego działki, która za każdym razem ma inna powierzchnię, chociaż, a przede wszystkim granice pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W jego ocenie działka nr [...] powinna być mniejsza i wynosić 1272 m², a nie 1359 m².. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone na jego poparcie w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, dlaczego skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Otóż z dniem 1 stycznia 2004r. uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawi o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 powołanej na wstępie ustawy z dniem 1 stycznia 2004r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne, działające na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest władny rozpoznać niniejszą sprawę. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem prawa. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne ( tekst jednolity Dz.U. z 2000, nr 100, poz. 1086 ze zm. / wprowadza zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów, ich dane dotyczące położenia, powierzchni, granic, rodzaju użytków, klas gleboznawczych i ksiąg wieczystych. Zaś art. 20 ust. 2 nakazuje wpisywać jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntu ( aktów notarialnych, prawomocnych wyroków sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych ). W odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych ujawnia się inne osoby fizyczne i prawne władające gruntem. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty. Ten organ jest także uprawniony do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta C. – miasta na prawach powiatu przystąpił do modernizacji ewidencji gruntów, czyli jej aktualizacji oraz do założenia ewidencji budynków dla miasta C. - obręb [...]. Zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) źródłami danych ewidencyjnych są m. in. wyniki pomiarów fotogrametrycznych i wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w ewidencjach prowadzonych na podstawie przepisów szczególnych przez sądy, organy administracji publicznej, dane zawarte w dokumentach przedstawionych przez zainteresowanych. Natomiast zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. W projekcie operatu opisowo - kartograficznego powierzchnię działki skarżącego określono na 1730 m². W postępowaniu odwoławczym zlecono dokonanie powtórnego pomiaru powierzchni działki z uwzględnieniem protokołu granicznego z 1976r. podpisanego przez ówczesnych właścicieli działek nr [...],[...] H. M. i J. S. Tym protokołem ustalono m .in. przebieg granicy pomiędzy tymi działkami. Zawarto w nim oświadczenie, że zainteresowani uznają opisane w nim granice za prawnie obowiązujące w stosunku do sąsiadów. Granica miała biec prostymi liniami pomiędzy wyznaczonych w protokole punktami granicznymi. Wynik ponownego pomiaru różnił się od powierzchni podanej w projekcie operatu o 20 m². Nową powierzchnię działki wprowadzono do części opisowej operatu. Znalazło to odzwierciedlenie w wypisie z ewidencji gruntów z dnia [...] r, a więc wypisie wystawionym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania. W wyniku powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji – art. 138 § 1 pkt 1 Kpa – gdy uzna, że w całości odpowiada ona prawu, że rozstrzygnięcia organów obu organów pokrywają się ze sobą. Natomiast, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niegodne z rozstrzygnięciem organu I instancji organowi odwoławczemu przysługuje kompetencja merytoryczno – reformacyjna – art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt operatu opisowo – kartograficznego określającego powierzchnię działki nr [...] na 1730 m² oraz przebieg jej granicy z działką [...], jak wynika z uzasadnienia decyzji "na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z 1994r." Wskazać w tym miejscu należy, iż postanowieniem tego sądu z dnia [...] r. sygn. akt [...] ustalono przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego i działką nr [...]. Natomiast organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego ustalił inna powierzchnię działki skarżącego i inny przebieg granicy z działką nr [...]. Uwzględniono dane z protokołu granicznego z 1976r. Zatem pomiędzy rozstrzygnięciami organów obu instancji zachodzi istotna rozbieżność. Projekt zatwierdzony decyzją organu I instancji ma inny kształt opisowy i kartograficzny, niż projekt powstały w trakcie postępowania odwoławczego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał że odpowiada ona prawu ,materialnemu, że odzwierciedla faktyczną powierzchnie działki skarżącego. Po czym w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza, że ta powierzchnia jest inna. Podobnie jest w odniesieniu do spornej granicy. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 kpa. Winien był wydać decyzję reformatoryjną i zatwierdzić zmieniony projekt w części dotyczącej działki skarżącego. Popełnione uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zatwierdzającą niezmieniony projekt operatu opisowo - kartograficznego. Zaś późniejsze zmiany były wprowadzone niezgodnie z prawem. Wskazać także należy, że zmiany do ewidencji winny być wprowadzane do ewidencji na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych – vide § 43 powołanego wyżej rozporządzenia. Tymczasem do ewidencji wprowadzono dane dotyczące powierzchni działki skarżącego, zanim organ odwoławczy wydał decyzję ostateczną, rozstrzygającą sprawę wprowadzenia tych zmian. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące granic działki skarżącego i powierzchni działki nr [...], której nie jest właścicielem, nie mogły odnieść skutku. Z akt postępowania wynika, że sporne w ocenie skarżącego granice jego działki z działkami nr [...] i [...] zostały ustalone orzeczeniem sądu powszechnego i protokole granicznym wiążącym organy administracji, a także sąd rozpatrujący sprawę. Zmiana przebiegu granic określonych w tych dokumentach może być dokonana na podstawie nowego protokołu granicznego, bądź postanowienia sądu powszechnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż sprawa o rozgraniczenie jest sprawą, której istotą sporu jest przebieg granicy, natomiast kwestia własności gruntu przyległego do tej granicy stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, czyli ma charakter wtórny, jeżeli ponadto sporny grunt z uwagi na swą powierzchnię, zwłaszcza w zestawieniu z powierzchnią całej nieruchomości, swój kształt jest tematycznie związana z granicą ( vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000r. sygn. akt I CKN 723 / 98 nie publ. ). Oznacza to, ze kwestie związane z własnością przyległego do spornej granicy gruntu oraz samej granicy muszą być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach. A dopiero wynik tych postępowań – decyzja administracyjna, protokół graniczny lub orzeczenie sądu powszechnego ) i wynikające z niego zmiany mogą być ujawniane w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych. Jednocześnie sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 ostatnio powołanej ustawy.