II SA/Ka 2826/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA del. Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia NSA del. Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004r. sprawy ze skargi Kółka A w B. oraz J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...]r. Nr [...] – ze skargi Kółka A 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz Kółka A w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] zł /[...]/ 4. oddala skargę J. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z dnia [...] r. nakazał Prezesowi Kółka A w B. M. W. przywrócenie do poprzedniego użytkowania części terenu Kółka A w B. przy ul. [...] oddanej w najem J.W. z przeznaczeniem na skład materiałów budowlanych. W podstawie prawnej decyzji powołano art.51 ust.1 w związku z art.71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz.414 z zm./. W uzasadnieniu organ podał, że Prezes Kółka A w B. oddał w najem J.W. część działek nr [...] i [...] w B. o powierzchni około [...] m2 dla zlokalizowania magazynu materiałów budowlanych. Wniosek J. W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla magazynu materiałów budowlanych został przez Wójta Gminy w B. pozostawiony bez rozpoznania wobec braku jego uzupełnienia przez wnioskodawcę. Ponieważ J.W. rozpoczął użytkowanie wynajętego terenu pod skład materiałów budowlanych bez uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia należało orzec o przywróceniu do poprzedniego użytkowania opisanej części terenu Kółka A. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Kółko A w B. i J. W. W obu odwołaniach podano, iż Kółko A zgodnie ze statutem zarejestrowanym w Sądzie Rejonowym w B. uprawnione jest do prowadzenia działalności usługowej, produkcyjnej i handlowej na terenie gminy B. oraz wsi ościennych. Do roku [...] Kółko prowadziło działalność handlową – sprzedaż środków do produkcji rolnej, a obecnie prowadzi jedynie działalność usługową. Od [...]r. Kółko umowami najmu - odnawianymi co rok – wynajmuje J. W. część terenu Kółka o powierzchni [...] m2 . J. W. na tym terenie prowadzi działalność handlową – skład materiałów budowlanych oraz środków do produkcji ogrodniczej. Na działkach [...] i [...] po zawarciu umowy najmu nie były prowadzone żadne inwestycje budowlane, nie doszło też do intensyfikacji działalności. Na terenie Kółka istnieje jedynie magazyn podręczny dla sklepu prowadzonego przez wynajmującego. Nastąpiła wyłącznie zmiana osoby to jest podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, a nie zmiana sposobu użytkowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpoznaniu obu odwołań – zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art.71 ust.3 ustawy z 7.07.1994r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyraził pogląd, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania wymaga bowiem pozwolenia, którego zobowiązany nie uzyskał, a przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania do czego doszło w rozpatrywanej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli: Kółko A i J.W. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji bowiem w ich ocenie nie doszło do zmiany użytkowania części terenu Kółka, a jedynie osoby prowadzącej działalność. To twierdzenie podtrzymali w piśmie procesowym z dnia [...]r. podkreślając, iż J.W. na wynajętym od Kółka terenie prowadzi działalność taką samą, jaką do roku [...] prowadziło Kółko. Działalność ta jest prowadzona w tych samych granicach i z takim samym zapleczem. Nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, a nastąpiła jedynie zmiana podmiotu prowadzącego działalność. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, iż w oparciu o art.38 ustawy o NSA uchylił zaskarżoną decyzję własną i decyzję organu I instancji oraz orzekł o obowiązku uzyskania przez J.W. pozwolenia na użytkowanie – decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Z urzędu Sąd ustalił, iż wyrokiem z dnia 4.07.2003r. sygn. akt II SA/Ka 1372/01 stwierdzono nieważność powyższej decyzji z [...]r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz.368 z zm./. Na mocy art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm./ ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz.1270/ zwanej dalej ustawą p.s.a. Na mocy art.134 § 1 p.s.a., dokonując kontroli zaskarżonej decyzji , Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły na podstawie art.71 ust.3 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie ich podejmowania. Zgodnie z art.71 ust.1 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, a do postępowania w tym przedmiocie stosuje się odpowiednio art.32 tego prawa. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – która w szczególności polega na działaniach określonych w art.71 ust.2 – bez pozwolenia stosuje się odpowiednio art.50 i 51 , a właściwy organ w decyzji o której mowa w art.51 ust.1 może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z powyższych przepisów wynika, iż przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia może być jedynie obiekt budowlany lub jego część. W postępowaniu tym należy wykazać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Spełnienie tego obowiązku polega na porównaniu dotychczasowego sposobu użytkowania, które powinno być zgodne z prawem, a więc wynikać z zatwierdzonego projektu budowlanego /lub pozwolenia na użytkowanie/ ze sposobem użytkowania objętego postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania. Przyjęcie przez organ iż doszło do zmiany sposobu użytkowania bez stosownego pozwolenia wymaga zgodnie z art.107 § 3 kpa wykazania w decyzji wydawanej na podstawie art.71 ust.3 na czym polegała zmiana sposobu użytkowania oraz, że zmiana ta wymagała pozwolenia o którym mowa w art.71 ust.1. Z kolei decyzja o której mowa w art.71 ust.3 może być skierowana jedynie do właściciela albo zarządcy nieruchomości. Decyzja organu I instancji, ani zaskarżona decyzja tym wymaganiom nie odpowiadają. Przedmiotem decyzji jest "część terenu Kółka A... oddanego w najem J. W. z przeznaczeniem na skład materiałów budowlanych" a więc nie jak wymaga tego art.71 Prawa budowlanego obiekt budowlany /jego część/. Niezależnie od tego przedmiot decyzji określony tak nieprecyzyjnie wykluczał kontrolę jej wykonania przez organ orzekający. Nie wykazano także w uzasadnieniu decyzji na czym ma polegać zmiana sposobu użytkowania i w oparciu o jakie dowody została ustalona, czym naruszono art.7,75, 77, 80 kpa, a w konsekwencji art.107 § 3 kpa. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia iż doszło do intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania i powołał się na wyrok NSA z dnia 10.12.1990r. Istotnie w wyroku tym – sygn. akt IV SA 602/90 opublikowanym ONSA 1991r, nr 1, poz.9 - stwierdzono, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu należy także rozumieć zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak w sytuacji, gdy chodziło o zmianę rodzajową sposobu użytkowania budynku. Oznacza to, że w stanie faktycznym dotychczas ustalonym przez organy orzekające powoływanie się na to orzeczenie jest co najmniej przedwczesne. Jak już wspomniano wyżej sama decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może być skierowana wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu. Natomiast kontrolowaną decyzją obowiązek przywrócenia poprzedniego użytkowania skierowany został do Prezesa Kółka A M. W., który jest jedynie organem Kółka, a nie właścicielem czy zarządcą obiektów, czy też "terenu Kółka". Decyzja w niniejszej sprawie – po spełnieniu wyżej omówionych warunków do jej wydania – mogła być skierowana jedynie do Kółka A. W sprawie nie ma też przymiotu strony najemca części terenu Kółka A – J. W., albowiem nie posiada on interesu prawnego /uprawnienia/ w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną w zakresie prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnienia lub obowiązków lub żądać kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków. Oznacza to, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby /podmiotu// Wobec tego należy uznać, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30.2.1997r., OSP 1997, nr 7- 8, poz.132/. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny nie uzasadnia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a ponieważ przyjmuje się, że interes prawny o którym mowa w art.33 ust.2 ustawy o NSA, a obecnie w art.50 ustawy p.s.a. należy do tej samej kategorii co interes prawny o którym mowa w art.28 kpa dla określenia osoby legitymowanej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to posiadanie jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego nie daje uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu. Ponieważ zdaniem Sądu J.W. będąc jedynie najemcą części terenu Kółka A – nie posiadał interesu prawnego w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania to postępowanie związane ze złożeniem przez niego odwołania powinno zostać zakończone decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego /uchwała NSA z 5.07.1999r. OPS 16/98/ a nie decyzją opartą na art.138 § 1 pkt 1 kpa. Z podanych wyżej powodów J.W. nie posiadał także interesu prawnego w złożeniu skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, interes taki posiadało natomiast Kółko A. Z tego powodu Sąd w oparciu o art.151 ustawy o p.s.a. oddalił skargę J W. Natomiast w następstwie rozpoznania skargi Kółka A i stwierdzenia wyżej omówionych naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera a i b w związku z art.135 ustawy o p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art.152 ustawy o p.s.a. orzeczono o niemożności wykonywania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku, a w oparciu o art.97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające /.../ z dnia 30.08.2002r. w związku z art.55 ust.1 ustawy o NSA zasądzono na rzecz skarżącego Kółka zwrot kosztów postępowania sądowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prowadzonym w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od dnia 11.07.2003r. organy administracyjne przede wszystkim uzupełnią postępowanie w zakresie ustalenia czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art.71 ust.3 w związku z art.71 ust.1 i dopiero w następstwie tych czynności podejmą stosowną decyzję przy uwzględnieniu, iż może ona zostać skierowana wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu. W decyzji tej stosownie do art.107 § 3 kpa należy dokładnie przedstawić ustalenia faktyczne i dowody na których zostały one oparte, a także kwalifikację prawną tych ustaleń. S/G