II SA/Ka 2828/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant ref. staż. Daniel Dudys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego o d d a l a s k a r g ę Decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 1, art. 2 pkt 4, art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) nakazano M. K. usunąć drzewa, słupki metalowe, kamienie oraz nasyp z ziemi zlokalizowane w odległości 0,5 metra od krawędzi drogi gminnej ul. J. w B. wzdłuż posesji M. K., w celu przywrócenia stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wykonanie przez M. K. robót w postaci ustawienia słupków, kamieni i wykonanie nasypu, co nastąpiło samowolnie, w znacznym stopniu pogorszyło bezpieczeństwo na drodze. Zawężony został pas ruchu, co jest niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ stwierdził, iż mimo, że droga na całej swojej długości przebiega po działkach prywatnych, zgodnie z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r własnością gminy, jako nieruchomość zajęta pod drogi, a pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gminy. Organ stwierdził nadto, że ulica J. została zakwalifikowana do dróg gminnych na mocy uchwały Nr XVII – 78/86 poz. 33 Rady Narodowej Miasta i Gminy Szczyrk z dnia 18 grudnia 1986 r. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu, M. K. złożyła odwołanie, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją Nr [...] z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, bowiem naruszone zostały przepisy o właściwości organu. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ustawy o drogach publicznych o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogi orzeka jako zarządca drogi zarząd gminy, a w jego imieniu podpisuje taką decyzję wójt. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do merytorycznej strony sprawy wskazało, iż w ponownym rozpoznaniu sprawy wymaga wyjaśnienia status drogi, gdyż akta nie zawierały powołanej uchwały i uchwały potwierdzającej moc jej obowiązywania zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przywołany przepis art. 31 ust. 1 bowiem stanowił, iż rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin, a akty nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów. W konsekwencji nie zamieszczenie uchwały o zaliczeniu ul. J. do dróg gminnych w wykazie, o którym stanowił wskazany przepis powodowałoby, że w sprawie nie można byłoby orzekać na podstawie przepisów o drogach publicznych. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...] Zarząd Gminy w B., w oparciu o art. 2 pkt 4, art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) powtórnie nakazał M. K. usunąć drzewa, słupki metalowe, kamienie oraz zasyp z ziemi zlokalizowane w odległości 0,5 metra od krawędzi drogi gminnej ul. J. w B. wzdłuż posesji wymienionej, w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono samowolnie wykonane roboty powodujące pogorszenie się bezpieczeństwa na drodze oraz zawężony pas drogowy co jest niezgodne z treścią art. 39 ust.1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i uzasadnia na mocy art. 36 tej ustawy nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Ustosunkowując się ponownie do zarzutu M. K., iż nieruchomość stanowi jej własność, organ powołał się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i wskazał, iż nieruchomości zajęte pod drogi, a pozostające we władaniu gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. z mocy prawa stały się od dnia 1 stycznia 1999 r. własnością gminy. W powołaniu na Uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy Szczyrk Nr XVII–78/86 poz. 33 z dnia 18 grudnia 1986 r. organ uznał, iż ul. J. należy do dróg gminnych. Wskutek wniesionego przez M. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję nakazując organowi I instancji dokonanie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy pasem drogowym, a własnością skarżącej, gdyż brak takich ustaleń nie pozwala na stwierdzenie, gdzie usytuowane zostały słupki metalowe, kamienie i nasyp. Od powyższej decyzji wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. C., wskazując w niej, iż zarówno estetyka jak i bezpieczeństwo drogi na skutek działań M. K. zostały zakłócone, a wszystkie prace dokonane przez M. K. wykonane były samowolnie bez zgody właściwych organów. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2002 roku sygn akt II SA/Ka 16/01 oddalono skargę A. C., a Sąd ten jako trafne uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nakazujące organowi I instancji ustalenie przebiegu granic pomiędzy pasem drogowym a własnością M. K., co pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie stała się decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydana przez Wójta Gminy B. na podstawie art. 105 k.p.a. umarzająca postępowanie prowadzone z urzędu a przekazane do załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. w sprawie nakazania M. K. usunięcia drzew, słupków metalowych, kamieni oraz nasypu z ziemi, które zlokalizowała wzdłuż swojej posesji w odległości 0,5 do 1,35 cm od krawędzi drogi gminnej ul. J. w B. Z motywów rozstrzygnięcia organu wynikało, iż przedłożone przez M. K. dokumenty w postaci odpisu z Księgi Wieczystej oraz mapy wraz z aktualnym pomiarem geodezyjnym jej działki z granicą działki, po której przebiega ul. J. pozwoliły ustalić, że wykonane przez nią słupki, nasyp z ziemi i ułożone kamienie znajdują się na jej gruncie jako zlokalizowane w odległości od 0,5 do 1,35 m od krawędzi drogi. Jednocześnie organ wskazał, iż M. K. w dniu [...] roku dokonała zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia swojej ruchomości i spełniła wymogi, wynikające z treści art. 31 ust.1a ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się A. C. powołując w swoim odwołaniu przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.99.43.430) i podając poszczególne parametry odpowiadające rodzajom dróg o różnych klasach, oraz definicje pojęć użytych we wskazanym akcie prawnym takich jak pas zieleni, a także cytując poszczególne przepisy rozporządzenia określające sytuację drzew i zieleni w pasie drogowym. Wskazał także, iż rzeczywisty stan faktyczny sprawy uwidacznia, że zlokalizowane przez M. K. słupy, nasyp ziemi i kamieni oraz drzewa znajdują się w pasie drogowym, gdyż usytuowane zostały w odległości 0,5 metra od krawędzi jezdni, czyli na poboczu drogi, a więc w pasie drogowym, a w konsekwencji twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...], że przedmioty powyższe znajdują się na gruncie M. K. rozmijają się z prawdą. Powołując się na zapis ustawy z dnia 13 października 1998 r. reformującej administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stwierdził, iż grunt ten stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy. Odnosząc się do akceptacji przez Urząd Gminy zgłoszenia budowy ogrodzenia dokonanego przez M. K., odwołujący stwierdził, iż Urząd Gminy w świetle art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie powinien był akceptować takiego zgłoszenia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójta z dnia [...] manipuluje się faktami dotyczącymi dokonania zgłoszenia przez M. K. budowy ogrodzenia i wskazuje się zgłoszenie dotyczące ogrodzenia z [...] roku, a nie ogrodzenia z [...] r. Odwołujący zarzucił nadto organowi I instancji brak wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. nie precyzując jednak bliżej tego zarzutu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 i art.105 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż jest ona zasadna, oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a argumenty odwołującego nie są trafne. Argumenty te bowiem dotyczą norm technicznych jakim odpowiadać powinny drogi. Sytuacja polskich dróg ze względu na zaszłości historyczne istotnie wskazuje, że nie są to w większości drogi odpowiadające normom technicznym Nie to jest jednak przedmiotem sprawy, w której w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że zarówno ogrodzenie budowane przez M. K. w [...] jak i ogrodzenie zgłoszone przez nią do budowy w [...] roku leży na parceli stanowiącej jej własność. Powołując uchwałę Nr XVII – 78/86 poz. 33 Rady Narodowej Miasta i Gminy Szczyrk z dnia 18 grudnia 1986 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, ze jest to jedynie akt opiniujący przebieg dróg gminnych, a zarządca pasa drogi gminnej nie zakwestionował praw M. K. do terenu, którym osoba ta włada. A. C., nie godząc się ze stanowiskiem organu II instancji wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Następnie, w piśmie z dnia [...] skarżący rozszerzył swoje stanowisko, podnosząc, że został naruszony pas drogowy, na który składa się wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu pojazdów i ruchu pieszych, a także, że zostały dokonane w pasie drogowym czynności, które spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ruchu pieszego poprzez zwężenie tego pasa drogowego. Skarżący wskazał, iż odległość pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń powinna wynosić co najmniej 0, 75 m. Nadto podniósł, iż zostały naruszone przepisy art. 35 pkt 1, 43 ust 1, 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 30 ust. 3 pkt 1 i 4 prawa budowlanego, § 10 ust 1 pkt 1 i 2, § 37 ust.1 pkt 4 oraz § 52 ust. 2 i § 53 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.99.43.430). Skarżący określił, iż naruszenie pasa drogowego nastąpiło w [...], a mimo tego Urząd Gminy w B. zaakceptował zgłoszenie budowy nowego ogrodzenia dokładnie przebiegającego w tym samym miejscu. Uznał on nadto jako "bzdury" stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynikało, iż w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego nie jest możliwe dokonywanie zmian w przedmiocie prawa własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazało, iż ogrodzenie budowane przez M. K. zlokalizowane jest na nieruchomości stanowiącej jej własność, a grunty te nie zostały pod drogę przekazane. Przyznając, iż ul J. nie odpowiada normom technicznym organ wskazał, iż obecnie Gmina B. rozpoczęła czynności zmierzające do uporządkowania statusu własnościowego dróg gminnych i wykupu gruntów, by doprowadzić w przyszłości do zgodności z normami technicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że po myśli postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdza iż w oparciu o treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) związany był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2002 roku sygn akt II SA/Ka 16/01 przyznającą A. C. uprawnienia do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Rozpoznając zatem jego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie nie tylko wobec bezzasadności zarzutów skarżącego ale także ze względu na brak mających wpływ na wynik sprawy uchybień po stronie organu wydającego zaskarżoną decyzję, które po myśli art. 134 p.p.s.a sąd winien brać po uwagę z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, iż uchybienie polegające na nieprawidłowym powołaniu w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to powołaniu art. 138 § 1 k.p.a., bez wskazania w istocie, który z członów tego przepisu stanowi podstawę wydanej decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Oceniając nadto działanie organu administracji w zakresie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż zebrane w sprawie dowody zostały poprawnie ocenione i przyjęte za podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. Te zaś organ administracji zasadnie rozważył, w konsekwencji czego wydał słuszną i prawidłowo umotywowaną decyzję, nie uchybiającą procedurze. W konsekwencji postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, wyznaczonymi przez art. 7 i 77 k.p.a. Przechodząc do analizy sprawy z punktu widzenia merytorycznego należy stwierdzić, iż słusznie uznane zostało za bezprzedmiotowe dalsze postępowanie w sprawie. Przedmiotem sprawy bowiem było naruszenie pasa drogowego. Z chwilą dokonania ustalenia, iż naruszenie takie nie miało miejsca, organ mógł wyłącznie umorzyć sprawę, co też zostało uczynione. Po myśli art.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), użyte w ustawie określenie droga lub pas drogowy oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nie dotyczy zatem obszaru poza tym pasem, bez względu na odległość od krawędzi pasa drogowego. Z treści przepisu art. 36 wskazanej ustawy wynika natomiast , iż w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego, a za zabronione naruszenie pasa drogowego zgodnie z zapisem zawartym w art. 39 tego aktu prawnego uważa się również zaorywania lub zwężania go w inny sposób. Jak z powyższego wynika, nakazać przywrócenia stanu poprzedniego można wyłącznie wtedy, gdy naruszony został pas drogowy. Pojęcie natomiast "samowolne" zinterpretowane zostało w judykaturze. W częściowo nieaktualnej już tezie zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1998 r. II SA/Ka 537/98 publ LEX nr 41388 uznano iż przez pojęcie "samowolne" należy rozumieć sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa, a więc samowolne zajęcie pasa drogowego miało oznaczać, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. Z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji bezspornie ustalone zostało, iż działaniem M. K. objęte były nieruchomości zapisane w Księdze Wieczystej, w której w dziale drugim, jako właściciel wpisana była właśnie M. K.. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w konsekwencji i dyspozycja art. 36 i art. 39 tej ustawy, ma zastosowanie do dróg publicznych będących albo drogą krajową stanowiącą własność Państwa albo drogą wojewódzką, powiatową lub gminną stanowiąca własność właściwego samorządu, powiatu lub gminy . Z powyższego wynika przeto, iż nieruchomość stanowiąca własność M. K. nie mogła zostać traktowana jak droga publiczna, a w konsekwencji nie miały znaczenia dla oceny sprawy zarzuty nieprawidłowej szerokości pasa drogowego. Bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, miały również rozważania skarżącego w zakresie norm technicznych, jakim odpowiadać winna ulica J., a także rozważania dotyczące słuszności zachowania się Urzędu Gminy B. akceptującego zgłoszenie budowy ogrodzenia przez M. K. na jej posesji. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, a sprawa ta dotyczyła wyłącznie naruszenia przez M. K. pasa drogowego. Także nie można uznać jako słusznego argumentu skarżącego, iż jego zdaniem w oparciu o treść ustawy z ustawy z dnia 13 października 1998 r. reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) gmina z mocy prawa, począwszy od 1 stycznia 1999 roku powinna stać się właścicielem nieruchomości zajmowanej przez M. K.. Jak wynika z materiału zebranego w sprawie, Gmina B. nie władała nigdy nieruchomością zapisaną w KW Nr [...] stanowiącą działki pgr. [...] i [...], a wyłącznie spełnienie tego warunku pozwalałaby na rozważania w zakresie przejścia z mocy prawa tytułu własności z osoby M. K. na Gminę B.. Wobec braku przesłanek pozwalających na stwierdzenie, iż działaniem M. K. objęty był pas drogowy ulicy J. w B. należało uznać zaskarżoną decyzję jako słuszną. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.