II SA/Ka 2849/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi E.K., H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu oddala skargę. Decyzją - uchwałą z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 63 ust. 2 – 4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) o gospodarce nieruchomościami Zarząd Miasta w R. ustalił E. i H. K. dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., obejmującej działki o łącznej powierzchni 2895 m2 oraz określił jej wysokość na kwotę [...],- zł, co stanowi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalania opłaty za pierwszy rok wg operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 7 umowy z dnia 9 czerwca 1998 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu określono termin zakończenia zabudowy i zagospodarowania terenu wynoszący trzy lata od dnia zawarcia aktu notarialnego, który upłynął z dniem [...]. W terminie tym nie zakończono budowy garaży i nie zagospodarowano terenu, zaś stan ten pozwala przyjąć, że w najbliższym czasie użytkownicy wieczyści nie zakończą budowy garaży. W odwołaniu od decyzji H. i E. K. wnieśli o jej zmianę zarzucając naruszenie przepisu artykułu 107 k.p.a. poprzez niewskazanie strony, do której decyzja jest kierowana oraz nierozpoznanie stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołujących się przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, gdyż organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku stron z dnia [...] dotyczącego prolongaty ustalonego w umowie terminu ukończenia budowy zespołu garaży, tym bardziej, że termin ten został wydłużony do dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...] w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Organ jako okoliczność bezsporną wskazał niedotrzymanie przez wieczystych użytkowników terminu zagospodarowania działki. Podał, że przedłużenie terminu zakończenia zabudowy terenu do dnia [...] uwarunkowane zostało od spłaty zaległości. Organ uznał, że ustalenie dodatkowej opłaty w trybie art. 63 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami było zasadne skoro nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących odstąpienie od pobierania dodatkowych opłat wymienionych w art. 65 tej ustawy. Uchylenie natomiast zaskarżonej decyzji spowodowane było innymi stwierdzonymi w trybie odwoławczym uchybieniami proceduralnymi jak: nie powiadomienie strony o wszczęciu postępowania, o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia swoich żądań, a także nie poinformowanie strony o regulacjach dotyczących procesu ustalania wysokości opłaty, sporządzania wycen nieruchomości tj. o możliwości przedstawienia przez zainteresowanego przeciwdowodu w postaci kontroperatu oraz o rozstrzyganiu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zaistniałych rozbieżności w wycenach. Zdaniem organu uchybienia formalne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast za chybiony organ uznał zarzut nie oznaczenia strony gdyż sentencja zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje osoby, na które nałożono obowiązek W skardze do NSA skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uznanie decyzji Zarządu Miasta za bezzasadną. Wskazali, że uznanie przez Kolegium za słuszną decyzję co do obciążenia skarżących przedmiotową opłatą jest rezultatem wadliwej oceny stanowiska wyrażonego przez Pełnomocnika Zarządu Miasta w kwestii przesunięcia terminu rozpoczęcia budowy do dnia [...], bowiem ich zdaniem uszła uwadze organu okoliczność uzależnienia przesunięcia terminu od zapłacenia przez skarżących zaległości. Zdaniem skarżących warunkowanie decyzji od spełnienia tego świadczenia jest oczywiście naganne i naruszające obowiązujący porządek prawny. Jest to stosowanie sprzecznego z prawem przymusu celem wyegzekwowania zapłaty należności z jednoczesnym przyrzeczeniem przywileju w postaci pozytywnej decyzji. W ocenie skarżących Kolegium powinno było zająć stanowisko w tej kwestii i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zalecić Zarządowi Miasta wydanie decyzji w przedmiocie przesunięcia terminu rozpoczęcia budowy do dnia [...] bez stawiania warunku zobowiązującego skarżących do zapłaty zaległości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest jakiejkolwiek normy prawnej mogącej stanowić podstawę do zobowiązania organu I instancji do przesunięcia terminu zagospodarowania działki. Skorzystanie z przepisu art. 62 ust 4 (przesuniecie terminu zagospodarowania działki) jest fakultatywne i należy do sfery uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, w ocenie składu orzekającego w odpowiada prawu. Jako, że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną to w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnione zostały warunki przewidziane w art. 138 § 2 dla takiego aktu. Według wskazanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi zatem o sytuacje gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, których konwalidowanie w postępowaniu przed organem II instancji nie jest możliwe bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podzielić należy ustalenia organu co do naruszenia przez organ pierwszej instancji podstawowych reguł procedury administracyjnej wynikających z art. 9, 10 § 1, 61 § 4, 79 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżących nie powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości ani o podjętych w toku postępowania czynnościach, nie powiadomiono o prawie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie oraz o możliwości zgłoszenia swoich żądań, ograniczając się do doręczenia wydanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie biorąc udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym byli pozbawieni możliwości podnoszenia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wyjaśnienie i rozstrzygniecie sprawy. Dlatego z tych powodów organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można podzielić stanowiska skarżących, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinien był zalecić wydanie decyzji w przedmiocie przesunięcia terminu rozpoczęcia zabudowy terenu do [...] bez stawiania warunku zobowiązującego do zapłaty zaległości. Należy wskazać, że określenie terminu zagospodarowania gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, jako element zastrzeżony do treści umowy, może ulec zmianie, o której mowa w art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( obecnie: tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyłącznie w tej samej formie, a więc w drodze umowy nie zaś decyzji i należy do sfery uznania organu. Nadto przyjdzie stwierdzić, iż z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu ma ten skutek, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie w całości postępowanie z udziałem stron. Oznacza to, że skarżący w toku tego postępowania będą mogli m.in. podnosić wszelkie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - czego zostali uprzednio pozbawieni - tym bardziej, że decyzja w przedmiocie wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej ma charakter uznaniowy, co wynika z brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem również kwestia zawinienia użytkownika wieczystego w zakresie niedotrzymania terminu zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, powinna być przez organ wyjaśniona i poddana ocenie w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.