II SA/Ka 2856/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...], podjętą na wniosek A.S. i K.S., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem oraz przyłącza wody i kanalizacji na działkach nr [...] przy ul. [...],[...] w S. Pismem z dnia [...]r., zatytułowanym odwołaniem od powyższej decyzji, H.W. domagała się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa, zarzucając naruszenie art. 7-11 kpa, art.28 kpa, art.61 § 4 kpa, art.104 kpa, art.107 kpa oraz art.30 ust.3 pkt 4 prawa budowlanego i art.33, 41 ust.1 pkt 1 i 3, 46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnioskodawczyni, wykluczenie jej z procesu inwestycyjnego, może spowodować całkowite zniszczenie jej działki nr [...], która nie ma uregulowanej granicy z działką [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji powołał przepisy art.157 § 3 w zw. z art.28 kpa. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie legitymuje się bowiem przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z braku interesu prawnego. Interes taki posiadają bowiem jedynie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustanawia się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie organ orzekający odwołał się do poglądu, wyrażonego w uchwale NSA (ONSA 1995/4/154). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.W. podniosła, iż jest właścicielem działki sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do placu budowy, a tym samym ma interes prawny i jest stroną w sprawie. Nadto, wnioskodawczyni zanegowała działania organu, wskazując na wątpliwości co do prawidłowości pouczenia o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...]r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku legitymacji strony w rozumieniu art.28 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie zatytułowanej odwołaniem, H.W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz orzeczenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Skarżąca zarzuciła, iż jako właścicielka działki nr [...] od południa bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] i innymi działkami inwestorów, na których powstaje budowa, ma interes prawny w sprawie z uwagi na oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość. Wreszcie, skarżąca podniosła, iż brała udział w poprzednim postępowaniu, w którym uchylono decyzje lokalizacyjne. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem nieruchomość skarżącej oddziela od działki inwestorów działka nr [...], co potwierdza rysunek z aktualnym podziałem działek. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż zrealizowany już budynek inwestorów usytuowany jest w odległości ok. 6 metrów od granicy z działką skarżącej, która została zasłonięta przez budowę skarpy, co było przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przepisom postępowania administracyjnego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Wskazać przyjdzie, iż organ, którego działanie zaskarżono, prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącej z dnia [...]r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Mimo zatytułowania tego pisma "odwołaniem", w jego treści zawarto bowiem jednoznaczne żądanie wydania decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa. Zatem o trybie rozpatrzenia sprawy winna zadecydować nie nazwa pisma, lecz rzeczywista intencja wnioskodawczyni, która zmierzała do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie, uregulowanym w Rozdziale 13 Kpa. Po myśli art.157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn.akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32), w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art.28 i art.64 § 4 kpa, a jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str.732). Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozważenie, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art.28 kpa, z uwagi na fakt, iż postępowanie niniejsze dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku albo z uwagi na żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: str.194 powołanej już wyżej literatury). Również w orzecznictwie przyjmuje się, iż interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r. sygn.akt II SA 789/84, nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn.akt IV SA 1254/88, nie publ.). W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi istnienie interesu prawnego z prawa własności działki nr [...], uważając iż realizowana inwestycja wpływa szkodliwie na jej nieruchomość. Tymczasem przepis art.140 kodeksu cywilnego, wyznaczający treść i wykonywanie własności, uprawnia właściciela do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonym na gruncie obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), podlegały ochronie interesy osób trzecich, ale tylko w takim zakresie, jaki wynikał z rodzaju inwestycji, określonej w decyzji o warunkach zabudowy terenu. W niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyło zaś realizacji budynku jednorodzinnego i garażu oraz przyłączy, która to inwestycja, określona w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r., w żaden sposób nie może wpływać na przymiot właściciela i ograniczać prawa własności działki nr [...] w zakresie, wynikającym z treści art.140 kc. Przewidziana w decyzji organu inwestycja nie obejmowała bowiem budowy skarpy, ani jakichkolwiek obiektów, czy urządzeń budowlanych na działce nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką skarżącej, co wynika jednoznacznie zarówno z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak i załącznika graficznego do tejże decyzji. Szerokość działki nr [...], oddzielającej teren inwestycji, określony w decyzji od działki skarżącej nr [...], wynosi zaś co najmniej 6 metrów, co wynika nawet z rysunku, złożonego przez pełnomocnika skarżącej w toku rozprawy sądowej, na którym naniesiono sporną skarpę. Podkreślić też przyjdzie, iż działka skarżącej stanowi teren niezabudowany, niewiele szerszy niż działka nr [...]. Taki stan rzeczy pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż inwestycja określona w postępowaniu zwyczajnym, nie może wpływać szkodliwie na nieruchomość skarżącej. Wreszcie, rozważenia wymaga kwestia, czy skarżąca może upatrywać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu z uwagi na fakt realizacji budowy niezgodnie z warunkami tej decyzji. Zdaniem Sądu, w takim wypadku skarżącej przysługiwała ochrona prawna wyłącznie przed organami nadzoru budowlanego jako powołanymi do usuwania skutków samowoli budowlanej. Jak wynika z przedłożonych w toku rozprawy dokumentów, takie postępowanie toczyło się i wydane zostały w nim rozstrzygnięcia, nakazujące inwestorom doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art.28 kpa, a zatem nie przysługiwał jej przymiot strony, uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Nie ma też znaczenia fakt, iż skarżąca brała udział w poprzednim postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla innego terenu. Złożenie wniosku przez nieuprawniony podmiot uzasadniało więc wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art.157 § 3 kpa). Aczkolwiek zwrócić należy uwagę na szereg omyłek i przeinaczeń w obydwu decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarówno co do oznaczenia przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia prawnego (błędnie odwołano się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, co jest innego rodzaju rozstrzygnięciem sprawy na gruncie art.158 kpa, niż odmowa wszczęcia postępowania z art.157 § 3 kpa), jednak uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i powinny co najwyżej uzasadniać wydanie postanowienia o sprostowaniu omyłek w trybie art.113 § 1 kpa. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.97 § 1 Przepisów wprowadzających... SW