II SA/Ka 2877/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia: NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia: NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004r. sprawy ze skargi Gminy U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie o podział nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Burmistrz Miasta U. decyzją [...] z dnia [...] – po rozpatrzeniu wniosku państwa K. i S.K. – zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerami [...], [...], [...] pb.[...], położonej w U. pomiędzy ul. K., a D., zapisaną w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. W następstwie tego podziału powstały działki nr [...] o pow.0,0047 ha; 449/7 o pow. 0,0448 ha oraz działka o pow.0,0055 ha , oznaczona nr [...], która zgodnie z art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r. /tj. Dz.U. z 2000r. nr 46, poz.543/ została wydzielona pod drogę powiatową /ul. D./ przechodząca na własność Powiatu [...] z dniem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Wobec braku odwołania powyższa decyzja uzyskała przymiot ostateczności. W dniu [...] do Burmistrza Miasta U. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości z dnia [...] złożoną przez Zarząd Powiatu w C.. We wniosku podano, iż w postępowaniu zakończonym wyżej opisaną decyzją nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż nieruchomość oznaczona jako pgr. [...] była na dzień [...] zajęta pod drogę wojewódzką, obecnie powiatową i stała się z mocy prawa z dniem.1.01.1999r. własnością Powiatu [...].o, w myśl art.73 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133,poz.872 z zm./. Nadto składający wniosek o wznowienie postępowania podał, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia powziął wiadomość w dniu [...] z oświadczenia zarządzającego drogami powiatowymi, zawartego w piśmie Burmistrza U. z [...]. Postanowieniem z dnia [...] – w oparciu o art. 149 § 1 i 2 oraz art.150 kpa – Burmistrz Miasta U. uwzględniając złożony wniosek, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i stwierdził, że treść uzasadnienia tej ostatniej decyzji zawiera sformułowania naruszające przepisy prawa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że we wznowionym postępowaniu ustalono brak przesłanek z art.145 kpa i jednocześnie przyznał, iż sformułowania decyzji o przejściu na rzecz Powiatu [...] działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę powiatową w świetle art.73 ustawy z dnia 13.10.1998r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie odpowiadają prawu. Ta okoliczność nie może jednak być przyczyną uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bowiem nowa decyzja odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Nadto podkreślono, że Zarząd Powiatu [...] nie przedstawił decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat działki nr [...] w trybie art.73 powołanej wyżej ustawy. W odwołaniu Zarząd Powiatu [...] zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez orzeczenie o przejściu na rzecz Powiatu działki nr [...] w sytuacji gdy działka ta już wcześniej, bo od dnia 1.01.1999r., stała się własnością Powiatu. Podniesiono także niemożność zastosowania art.146 § 2 kpa w przypadku ustalenia, że decyzja w stosunku do której nastąpiło wznowienie postępowania zawiera wady materialne, W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją [...] wydaną na podstawie art.145 § 1, 147, 149 § 1, 150 § 1, 151 § 2 pkt 1 i 139 § 2 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z [...], przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie ustalił prawidłowo przyczyny wznowienia postępowania oraz nie ocenił czy wnioskodawca zachował termin określony w art.148 kpa. Nie przeprowadzono także postępowania, o którym mowa w art.149 § 2 kpa, co do przyczyn wznowienia , a w związku z tym postępowanie należy przeprowadzić w całości. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina U., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Gminy wznowienie postępowania było zasadne bowiem nie zachodziły przeszkody podmiotowe ani przedmiotowe, a przesłanką wznowienia była okoliczność z art.145 § 1 pkt 5 kpa, co nie powinna budzić wątpliwości. Okoliczność ta jednak nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, dlatego iż nowa decyzja odpowiadałaby dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności do rozważenia pozostaje zagadnienie legitymacji procesowej Gminy U. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art.50 ust.1 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym z dnia 30.08.2002r., będącym odpowiednikiem art.33 ust.1 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz.368 z zm./ Sąd wszczyna postępowanie tylko na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, a więc podmiot mający interes prawny do wniesienia skargi lub Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brały udział w postępowaniu administracyjnym /art.50 ust.1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Na gruncie tego przepisu pojęcie interesu prawnego można rozpatrywać w oparciu o zbliżone kryteria, jak to ma miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym /art.28 kpa/, a zatem interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który w sposób realny i bezpośredni odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu. Związek z konkretną normą prawa materialnego, niekoniecznie prawa administracyjnego, którą należy wskazać jako podstawę interesu prawnego, stanowi więc istotę tego interesu. Prowadzenie postępowania administracyjnego pomimo braku związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia oznaczałoby działanie z urzędu, co w świetle powołanego art.50 ust.1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie skargę do Sądu wniosła Gmina U., a przedmiotem tej skargi jest decyzja odmawiająca wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta U. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Okoliczność, że w postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej instancji decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydał Burmistrz Miasta U. nie oznacza, że z tej przyczyny skarga jest niedopuszczalna. Burmistrz Miasta U. decyzję tę podjął nie jako organ Gminy U., ale jako właściwy w sprawie miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej na podstawie i w granicach ustawowo zakreślonych kompetencji wynikających z art.98 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj.: Dz.U. z 2000r. nr 46 poz.543 z zm./. Skargę do Sądu wniosła zaś Gmina U.. Gmina jako podmiot prawa publicznego może, co do zasady, wnieść skargę do Sądu ze względu na własny interes prawny, w tym także wówczas, gdy organ tej gminy /wójt, burmistrz, prezydent/ w trakcie postępowania w sprawie o podział nieruchomości wydał decyzję w I instancji. Gmina nie może bowiem z racji orzekania w tej sprawie przez jeden ze swych organów utracić interesu prawnego, o ile interes ten w rzeczy samej posiada i jest w stanie go wykazać. O tym czy gmina, podobnie jak każdy inny podmiot, posiada interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy prawa procesowego. Powyższe uwagi skłaniają do konkluzji, że sam fakt rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości przez Burmistrza miasta nie może pozbawić gminy wynikającego z art.50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia do wniesienia skargi, pod warunkiem jednak wykazania indywidualnego interesu prawnego /II SA/Ka 81/98, SN III RN 104/00- OSNAPI US 2002/1/4 oraz SN -III RN 189/01/. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej jest nieuzasadniony. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy przywołać art.98 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. Dz.U. z 2000r., nr 46 poz.43 z zm./. Zgodnie z tym przepisem "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczną, a orzeczenie o podziale prawomocne". Z brzmienia tego przepisu wynika, iż kwestia wydzielenia z nieruchomości objętej podziałem na wniosek jej właściciela gruntu pod drogi publiczne jest zagadnieniem wtórnym, będącym wynikiem dokonanego podziału. Wydzielenie bowiem pod drogi publiczne działek gruntu następuje z mocy prawa. Na tle tej regulacji powstaje pytanie czy stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie o podział nieruchomości jest wyłącznie właściciel tej nieruchomości /użytkownik wieczysty/. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego /art.10 ust.1 i ust.9 ustawy z dnia 29.04.1989r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz.U. z 1991r nr 30 poz.127/ zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie dominował pogląd, ze stroną postępowania o podział nieruchomości jest także gmina, na której obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy /wyrok NSA z 12.05.1993r/. I SA 1471/92- ONSA 1994, Nr 2 poz.80, wyrok NSA z 13.03.1997r., SA/Ka 2131/95/. Pogląd ten, zdaniem Sądu na gruncie obowiązywania przepisu art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachował aktualność, z tym jednakże, że stroną postępowania mogą być także inne niż gmina jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w zależności od tego, czy działki gruntu wydzielone zostały pod drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. O ile zatem w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości wydzielone zostają działki gruntu z nieruchomości objętej podziałem pod drogi gminne, oprócz właściciela /użytkownika wieczystego / stroną tego postępowania staje się gmina, gdyż wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z chwilą ostateczności decyzji o podziale gruntu wydzielone pod drogi grunty ex lege stają się własnością gminy, która obciążona jest obowiązkiem wypłaty stosownego odszkodowania. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w sytuacji wydzielenia działek grunty pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe – gmina nie może być stroną postępowania podziałowego, gdyż wynik tego postępowania nie dotyka jej interesu prawnego. Natomiast fakt, iż sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami nalezą do właściwości gmin nie oznacza, iż gminy z tego powodu nabywają uprawnienia strony w rozumieniu art.28 kpa w sprawie o podział nieruchomości. Z decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości i objętej postępowaniem o wznowienie wynika, że działka gruntu nr [...] wydzielona została pod drogę powiatową, co oznacza, że skarżąca Gmina U. nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art.28 kpa do występowania w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ani w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Wynika to z faktu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie dotyczy praw i obowiązków Gminy, bowiem w następstwie podziału została wydzielona działka pod drogę powiatową, a nie gminną. W takiej sytuacji skarżąca Gmina nie legitymuje się uprawnieniem do wniesienia skargi w rozumieniu art.50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Tej legitymacji nie stwarza fakt brania udziału przez Gminę w postępowaniu bowiem interes prawny musi wynikać z prawa materialnego, a NSA jest zawsze zobowiązany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego. Stwierdzenie braku legitymacji procesowej czynnej zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w związku z art.97 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 z zm./ oddalił skargę. S/G