II SA/Ka 2890/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Stanisław Nitecki Protokolant st. sekret. sądowy Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Ż. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 5 poz. 56 ) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta Powiatu Ż. uznał skarżącego J.C. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...] r. W dniu [...] r., w czasie pobierania zasiłku, skarżący zwrócił się pozwem do Sądu Okręgowego w B. B. o uznanie okresu zatrudnienia w Firmie A w okresie od [...] do [...] roku za pracę w warunkach szkodliwych. Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. B. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Powiatowemu Urzędowi Pracy w Ż., uzasadniając iż postępowanie o ustalenie nie może być środkiem do uzyskania dowodów wykorzystanych następnie w postępowaniu rentowo – administracyjnym, a zatem J.C. nie ma interesu prawnego w dochodzeniu swego roszczenia. W dniu [...] roku skarżący, powołując się na treść wyżej wskazanego postanowienia Sądu Okręgowego, zwrócił się wnioskiem, który został nazwany przez niego "ponowna prośba", o rozpatrzenie możliwości udzielenia mu zasiłku przedemerytalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta Powiatu Ż. odmówił J.C. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, iż organ administracji ustalił jako bezsporne [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni pracy skarżącego, przy czym nie uznał zatrudnienia skarżącego w Firmie A za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze i powołując się na treść art. 37j ust. 1a, wskazał, iż okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach uwzględniane są po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego, czego J.C. nie wykonał. W odpowiedzi na odwołanie skarżącego skierowane do Wojewody Ś., do którego załączone zostały oprócz postanowienia Sądu Okręgowego w B.B. z dnia [...] roku, oświadczenia świadków potwierdzające zatrudnienie skarżącego w szkodliwych warunkach, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda Ś. w K. utrzymał decyzję Starosty Powiatu Ż. o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Przeciwko tej decyzji, w dniu [...] r. skarżący J.C. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i prosił o ponowne rozpoznanie jego sprawy przy uwzględnieniu treści postanowienia Sądu Okręgowego w B. – B. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przytoczył stan faktyczny ustalony przez oba organy administracji publicznej i wskazał, iż w myśl art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od 12 września 2001r. do 31 grudnia 2001 r. ustalenie zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze wymaga świadectwa pracy lub świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach, ewentualnie prawomocnego orzeczenia sądu, co w sprawie nie zostało przedłożone. Poza powyższą argumentacją przytaczaną również w zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, Wojewoda Ś. zaznaczył, iż skarżący w dniu [...] r. utracił status osoby bezrobotnej wobec nabycia prawa do [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu [...] r. i zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) podlega rozpoznaniu przez tutejszy Sąd. Na podstawie art. 1 § 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej ustawą p.p.s.a.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich rozważaniach rozstrzygał zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i formalnego, w zakresie jego stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej zarówno I jak i II instancji, bowiem działając na mocy art. 134 p.p.s.a. nie jest związany wnioskami i zarzutami zawartymi w skardze. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu administracji publicznej I instancji, w aspekcie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu zarejestrowania się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż., w dniu złożenia przez niego wniosku o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, a nadto stanu prawnego w czasie wydawania decyzji organu I i II instancji. Regulacja prawna w zakresie zasiłków przedemerytalnych podlegała licznym zmianom przebiegającym w różnych okresach czasu, co miało również miejsce na przestrzeni od dnia zarejestrowania się skarżącego, aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, kiedy to ostatecznie, ustawą z dnia 17 grudnia o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych ( Dz. U. Nr 154 poz. 1793), instytucja zasiłku przedemerytalnego została zniesiona. Wobec powyższego istotne jest precyzyjne przedstawienie poszczególnych unormowań w zakresie wskazanego aktu prawnego w okresie od rejestracji skarżącego w organach PUP, aż do dnia wniesienia przez niego skargi będącej obecnie przedmiotem rozpoznania. Wprowadzony w życie z dniem 1 stycznia 1997 r., na podstawie art. 1 pkt 32 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 147, poz. 687), art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowił podstawę prawną przyznawania tzw. zasiłku przedemerytalnego, przysługującego osobom, które spełniały określone w tym przepisie przesłanki prawne. Jedną z przesłanek prawnych, której spełnienie umożliwiało nabycie uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego, było między innymi także "zatrudnienie w szczególnych warunkach" w okresie co najmniej 15 lat. Istotną dla oceny stanu prawnego niniejszej sprawy jest nowela wprowadzona w życie na podstawie art. 1 pkt 35 w związku z art. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 89, poz. 973 ), z mocą obowiązującą od dnia 12 września 2001 r. w zakresie zmiany dotyczącej treści art. 37 j, a zatem obowiązującą w dniu zarejestrowania się skarżącego jako bezrobotnego z prawem do zasiłku, co miało miejsce w dniu [...]r. Stosownie do tych unormowań zasiłek przedemerytalny w podstawowej wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych przysługiwał jak dotychczas osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący w przypadku mężczyzn 35 lat zatrudnienia, albo okres 30 lat pracy, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Dla oceny stanu prawnego sprawy szczególne znaczenie ma zapis art. 37 j ust. 1a, zgodnie z którego treścią w postępowaniu zmierzającym do przyznania tzw. zasiłku przedemerytalnego okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach były uwzględniane bądź na podstawie przedłożenia przez zainteresowaną osobę – "odpowiedniej dokumentacji", bądź też "na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Oznaczało to, że w sytuacji, gdy osoba zainteresowana ubieganiem się o przyznanie tzw. świadczenia przedemerytalnego nie dysponowała niezbędną dla tego celu "odpowiednią dokumentacją", na podstawie której możliwe byłoby stwierdzenie posiadania przez nią wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach, mogła ona na ogólnych zasadach wystąpić do właściwego sądu z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 Kpc, w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie. Jak wynika z powyższego, na mocy powyżej wskazanej noweli ustawodawca ograniczył ilość środków dowodowych, na podstawie których to możliwe było dotychczas uznanie wykonywanej pracy za zatrudnienie w warunkach szczególnych, w efekcie czego wśród rodzaju dowodów nie było już zeznań świadków, a w to miejsce dopuszczono wyłącznie dokumentację, zgodną z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź prawomocne orzeczenie sądowe. Ponadto, stosownie do postanowień ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej w dniu 17 września 2001 r., zgodnie z art. 37 l, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało na wniosek osoby, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia, a zasiłki przedemerytalne przysługiwały od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. W dniu złożenia przez skarżącego do Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. wniosku o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego tj. w dniu [...], w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w oparciu o zmianę ustawy dokonaną przez ustawodawcę wprowadzonym art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych ( Dz. U. Nr 154 poz.1793 ), z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2002 r. art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu został skreślony i przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2002 r. Jednakże okoliczność ta sama przez się nie pozbawiła pracownika zainteresowanego stwierdzeniem wykonywania w określonym czasie pracy w warunkach szczególnych prawa do wystąpienia w trybie art. 189 Kpc z powództwem o ustalenie do właściwego sądu. Wniosek taki wynika jednoznacznie z treści art. 11 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i .... ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 154 poz. 1793 ), na mocy którego osoby, które przed dniem wejścia w życie powyżej opisanej noweli zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywały oraz zachowały do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Powołany przepis miał zatem zastosowanie do skarżącego, który dokonał rejestracji w urzędzie pracy przed wejściem w życie wyżej powołanej nowelizacji, tj. w dniu [...]r. co oznacza jednocześnie, iż w rozumieniu art. 189 k.c. posiadał on interes prawny w ustaleniu czy i w jakim okresie czasu wykonywał pracę w szczególnych warunkach. W dniu wydawania decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego przez Starostę Powiatu w Ż., działającego jako organ administracji I instancji jak i w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Ś. ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie omówionych przepisów obowiązywała nadal w wersji wskazanej wyżej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący podjął właściwe kroki w celu uzyskania dokumentacji w zakresie wymaganym treścią art. 37 j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu obowiązującego od 12 września 2001 r. bowiem wystąpił z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 Kpc w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie. W miejsce orzeczenia sądowego, które pozwoliłoby mu uzyskać właściwą decyzję organu administracji publicznej, skarżący uzyskał orzeczenie odsyłające go na drogę postępowania administracyjnego. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji istotnie skarżący nie dysponował dokumentacją, na podstawie której możliwe było stwierdzenie posiadania przez niego wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach stosownie do art. 37 j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu nadanym od 12 września 2001 r. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że skarżący nie przedstawił organowi świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach wydanego przez pracodawcę, ani też prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego zatrudnienie w szczególnych warunkach. Należy jednak zauważyć, iż z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż brak właściwej dokumentacji nie był wynikiem zaniedbań ze strony skarżącego, lecz efektem zmieniającego się stanu prawnego i powstałego na tym tle sporu kompetencyjnego wymagającego interpretacji dokonywanej w drodze licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Sąd Okręgowy przekazał organowi administracji swoje postanowienie o uznaniu się za niewłaściwy w sprawie ustalenia zatrudnienia skarżącego jako zatrudnienia w szczególnych warunkach, a zatem stanowisko Sądu Okręgowego znane było organowi I i II instancji. Pomijając tę okoliczność całkowitym milczeniem, zarówno organ I instancji jak i instancji II stwierdził, iż J. C. nie wykazał się posiadaniem prawomocnego orzeczenia sądu o treści wymaganej dla ustalenia jego praw. Organy administracji publicznej orzekają przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7,8 i 9 kpa, a zatem w niniejszej sprawie, mając na względzie treść art. 7 i art. 9 k.p.a. wobec faktu, iż rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w B.– B. nie nosiło znamion powagi rzeczy osadzonej mogły pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z ponownym powództwem o ustalenie na podstawie art. 189 kpc. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego było podejmowane w czasie obowiązywania art. 37j ust. 1a cyt. ustawy, a uchylenie tego przepisu nie pozbawiło pracownika zainteresowanego stwierdzeniem wykonywania pracy w warunkach szczególnych prawa wystąpienia na podstawie art. 189 kpc z powództwem o ustalenie, jeżeli miał w tym interes prawny ( vide postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. III KK 02/02, opubl. OSNP 2003/14/345 ). Pouczenie o obowiązkach skarżącego wynikających na tle treści art. 37 j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powinno być wyraźne, znaleźć stosowne udokumentowanie w aktach sprawy z zastosowaniem ewentualnie uregulowań zawartych w art. 97 § 1 pkt 5 kpa i art. 100 § 1 kpa w myśl, których organ administracji publicznej może wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W myśl art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Pierwotne odesłanie skarżącego w myśl art. 37 j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu na drogę postępowania sądowego, co skarżący w pełni uczynił, a następnie po uzyskaniu przez niego orzeczenia sądowego pozostawienie skarżącego w całkowitej nieświadomości co do nadal przysługujących mu możliwości dowodowych, jest z pewnością zaprzeczeniem wyżej wskazanej zasady postępowania. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 37j ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7,8 i 9 kpa, a także 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego bez podjęcia dodatkowych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez uwzględnienia obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 k.p.a. stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż pozbawia skarżącego przysługującego mu prawa. Z uwagi na uchylenie zaskarżonych decyzji sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne a następnie wydać stosowną decyzję administracyjną. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) uchylono zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Starostę Powiatu Ż. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego uwzględnienie skargi nie wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd nie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywania ( art. 152 p.p.s.a.). Stosownie do postanowień art. 210 § 1 p.p.s.a. wobec braku żądania zwrotu kosztów przez skarżącego nie orzeczono o kosztach postępowania. su.