II SA/Ka 2894/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Sędziowie: NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant ref. stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A.S. i A.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z autosalonem i punktem diagnostycznym na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...]r. nr [...]. W oparciu o to pozwolenie zaczęto też realizację inwestycji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta Ż. i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]. W dniu [...]r. A.S. złożył w Urzędzie Miejskim w Ż. /z powołaniem się na treść art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm. obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2010 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym/ zawiadomienie o zakończeniu "części warsztatowej" inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. Po rozpoznaniu tego zawiadomienia jako wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, Burmistrz Miasta Ż. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa w zw. z art. 59 ust. 2 prawa budowlanego, udzielił A. i A. małżonkom S. pozwolenia na użytkowanie punktu diagnostyki, zrealizowanego na działce nr [...] w Ż. przy ul. [...] w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestor zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Wykonanie części obiektu tj. warsztatu diagnostyki zostało potwierdzone w czasie wizji lokalnej. Warsztat ten został przy tym wybudowany w czasie ważności pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. Dalej organ I instancji stwierdził, "że wnioskodawca przedłożył wymagane prawem dokumenty wraz z protokołami badań i sprawdzeń". W uzasadnieniu decyzji organ orzekający powołał się też na uzasadnienie wydanej w sprawie przedmiotowej inwestycji decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Z rozdzielnika przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że została ona adresowana jedynie do wnioskodawcy. A.S. potwierdził jej odbiór w dniu [...]r. W piśmie z dnia [...]r. M. i Z. małżonkowie C. domagali się od Burmistrza Miasta Ż. udzielenia im informacji kto i kiedy przyjął zgłoszenie do użytkowania budynku wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż. Wyjaśnienia okoliczności "częściowego odbioru budynku" na tej działce domagali się również w piśmie z dnia [...]r., w którym stwierdzili nadto, że pominięto ich jako stronę w postępowaniu zakończonym "częściowym odbiorem budynku – warsztatów samochodowych". O przeanalizowanie sprawy dopuszczenia do użytkowania tego budynku M. i Z. małżonkowie C. zwrócili się też do Wojewody Ś. – pismem z dnia [...]r. /karta 37 akt administracyjnych/. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], w uwzględnieniu odwołania M. i Z. C., Wojewoda Ś. uchylił w całości w/w decyzje Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 55, 56, 57 i 58 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 57 prawa budowlanego warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest przedstawienie "kompletu wymaganych dokumentów". W aktach sprawy brak jest natomiast protokołu badań i sprawdzeń oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Należało nadto przedstawić zdaniem organu odwoławczego inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Stwierdzono także, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może naruszać przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie należy zapewnić czynny udział właścicielowi sąsiedniej działki. W skardze do sądu wniesionej na powyższą decyzję Wojewody Ś. pełnomocnik A. i A. małżonków S. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 58 w zw. z art. 49 ust. 1, art. 57 i art. 56 prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 136 Kpa. Zdaniem skarżących złożyli oni wszystkie wymagane prawem dokumenty oprócz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej. Brak dokumentacji geodezyjnej nie powinien stanowić przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy organom orzekającym znany był sposób usytuowania budynku oraz jego wymiary. Zdaniem skarżących bezpodstawne jest też żądanie przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej, w sytuacji gdy obiekt został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę. Zostało ono wzruszone dopiero później. W razie potrzeby organ odwoławczy mógł przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające dowody. Nadto skarżący zarzucili, iż nie zostało skonkretyzowane przez organ odwoławczy jakie to wymogi warunków technicznych zostały przy budowie naruszone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania M.C. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż przedstawione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą P.p.s.a./ wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym zdaniem sądu naruszeniem procedury administracyjnej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zapadła ona po rozpoznaniu odwołania M. i Z. małżonków C., którego to odwołania przedstawione sądowi akta administracyjne nie zawierają. W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy za takie odwołanie zostało uznane któreś z omówionych wyżej pism małżonków C., a jeżeli tak, to które. Z żadnego z tych pism nie wynika przy tym w dostateczny sposób aby stanowiło ono takie odwołanie. Z oświadczenia złożonego przez M.C. na rozprawie sądowej w dniu 16 grudnia 2004 r. wynika przy tym, że w zasadzie nie składała ona odwołania od decyzji organu I instancji. Dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje zatem, że zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana przez Wojewodę Ś. z urzędu, co w świetle przepisów Rozdziału 10 Działu II Kpa nie jest dopuszczalne. Gdyby nawet przyjąć, że któreś z przedmiotowych pism spełniało co do zasady określone w art. 128 Kpa wymogi odwołania, to należało odpowiedzieć w pierwszej kolejności, czy nie zostało ono wniesione od decyzji mającej przymiot ostateczności, a dalej czy zostało wniesione w terminie. Skoro, jak już zasygnalizowano, decyzja organu I instancji została skierowana tylko do A.S., który też potwierdził jej odbiór dnia [...]r., to z dniem [...]r. uzyskała ona przymiot ostateczności. Należy bowiem zważyć, że małżonkowie C. w postępowaniu przed organem I instancji nie brali udziału. Z tego też względu żadne z ich pism poczynając od pisma z dnia [...]r., nie mogło być uznane za odwołanie. Stanowiłoby bowiem odwołanie od decyzji ostatecznej, co nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji organy orzekające powinny rozważyć, czy ewentualnie małżonkom C. nie chodziło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...]r. Gdyby zaś przyjąć, że odwołanie było dopuszczalne i zostało wniesione w terminie to zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z oczywistym naruszeniem treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a to w sytuacji gdy umorzono nią postępowanie pierwszej instancji. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika przy tym dlaczego do takiego umorzenia doszło. Treść uzasadnienia zdaje się raczej wskazywać, że decyzja została wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w szczególności aby w sprawie zachodziła jedna z sytuacji o jakiej mowa w art. 105 Kpa, stanowiąca konieczną przesłankę umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z powyższych względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykaże Wojewoda Ś. w pierwszej kolejności, że istotnie małżonkowie C. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazując jednocześnie, które ich pismo procesowe za takie odwołanie uznał. Gdyby zaś w świetle wyżej naprowadzonych przez Sąd okoliczności uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż takie odwołanie zostało wniesione, to umorzy postępowanie odwoławcze. Rozważy wówczas, czy w okolicznościach sprawy nie chodziło małżonkom C. o wznowienie postępowania względnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji /art. 235 Kpa/. Gdyby zaś miało dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, to wymagałaby ona wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia pod kątem określonych w prawie budowlanym podstaw wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym względzie przyjdzie m.in. stwierdzić, że pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydane jedynie na wniosek, a takiego wniosku w przedstawionych Sądowi aktach brak. Znajduje się w nich jedynie oparte na treści art. 54 prawa budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Gdyby taki wniosek został istotnie złożony /co należałoby wykazać/ to z decyzji organów obu instancji nie wynika jaka jest podstawa materialnoprawna ich wydania. Nie stanowi jej niewątpliwie wskazany w decyzji organu I instancji art. 59 prawa budowlanego. Z zaskarżonej decyzji zdaje się zaś wynikać, że zdaniem organu odwoławczego istniały materialnoprawne przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie ale nie zostały one dostatecznie określone. Wskazany w tej decyzji art. 55 prawa budowlanego normował zaś w chwili wydania tej decyzji i normuje obecnie różne sytuacje faktyczne, które należało wcześniej stwierdzić, a dopiero później sprawę rozstrzygnąć, czego również organ odwoławczy nie uczynił. Ponieważ decyzje organów obu instancji zapadły już w czasie gdy z obrotu prawnego zostało wyeliminowane pozwolenie na budowę spornego obiektu, to konieczną przesłanką wydania pozwolenia na użytkowanie było wcześniejsze przeanalizowanie inwestycji przez organy nadzoru budowlanego pod kątem dopuszczalności i możliwości jej legalizacji oraz warunków takiej legalizacji. Zdaniem Sądu wymóg w tym względzie nie został spełniony przez wydanie przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanej w orzeczeniu organu I instancji decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Z decyzji tej wynika bowiem, że przedmiotem jej rozstrzygnięcia były zasadniczo inne kwestie niż możliwość legalizacji i zgodność z obowiązującymi przepisami wybudowanego punktu diagnostyki samochodowej. W szczególności kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do w/w decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy też stwierdzić, że sam fakt wybudowania obiektu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie oznacza bezwarunkowej jego legalizacji w postaci odpowiadającej pozwoleniu na budowę, jeżeli pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego a wybudowany zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem technicznym obiekt nie odpowiadał obowiązującym przepisom technicznym /np. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, właściwej izolacji i wyeliminowania negatywnego wpływu na przylegający do niego budynek sąsiedni, względnie niezgodnie z Polskimi Normami lub sztuką budowlaną/. Wtedy bowiem organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć wcześniej sprawę w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem /art. 51 prawa budowlanego/, wskazując dokładnie jakie normy prawne zostały naruszone i na czym konkretne usunięcie naruszenia prawa ma polegać. Gdyby miało dojść do merytorycznego rozpoznania odwołania to w odniesieniu do zarzutu skargi należałoby też stwierdzić, że spełnienie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie jest zrealizowane przez przedłożenie dowodu zlecenia wykonania takiej inwentaryzacji, czy też przez przeprowadzenie oględzin z naniesieniem położenia objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Przy ewentualnym merytorycznym rozpoznaniu odwołania powinien też uwzględnić organ odwoławczy zmiany prawa budowlanego jakie miały miejsce po dacie wydania zaskarżonej decyzji. SJ/