II SA/Ka 2911/02

Dnia 14 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr) Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 roku sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B. – B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. T. D. w dniu [...] r. złożył raport do Dyrektora Aresztu Śledczego w B.-B. z prośbą o wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w pełnej wysokości począwszy od dnia [...] r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami) oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9) Dyrektor Aresztu Śledczego w B.-B. odmówił T. D. przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania w pełnej wysokości za okres od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że T.D. w dniu [...] r. złożył oświadczenie, że nie posiada lokalu mieszkalnego, zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w Ż., którego głównym najemcą jest jego ojciec, dlatego decyzją z dnia [...] r. został mu przyznany od dnia [...] r. równoważnik pieniężny za brak lokalu w wysokości [...] obowiązującej stawki, zgodnie z § 3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9). Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 104 i 155 K.p.a. i art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami) przyznano mu od dnia [...] r. ten równoważnik w pełnej wysokości, zgodnie z § 3 pkt 1 obowiązującego od dnia 1 lipca 2001 r. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. nr 67, poz. 712). W dniu [...] r. T.D. wniósł odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] r., w którym domagał się jej zmiany i przyznania prawa do równoważnika pieniężnego w pełnej wysokości za okres od dnia przyznania równoważnika tj. od dnia [...] r. Zdaniem T.D. § 3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9) jest sprzeczny z art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami), ponieważ ustawodawca nie podzielił funkcjonariuszy na samotnych i na tych którzy posiadają rodzinę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że odmowa przyznania świadczenia nastąpiła w oparciu o § 3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9) w myśl którego funkcjonariuszowi samotnemu wypłaca się równoważnik w wysokości ½ stawki określonej w ust. 1 tego paragrafu, czyli w wysokości ½ stawki diety określonej w przepisach w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na ternie kraju. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wypłaty w pełnej wysokości równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak podstawy prawnej i rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwą interpretację przepisów art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami). Ponadto informował, że jego twierdzenia nie są odosobnione, ponieważ w podobnej sprawie były wydawane korzystne dla funkcjonariuszy służby więziennej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że powołane przez skarżącego jako niezgodne z prawem zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9) nie ograniczało praw funkcjonariuszy, a wręcz przeciwnie rozszerzało te prawa, przyznając funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę podwyższone świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz.483, z 2001 r. nr 28, poz. 319) z dniem 1 stycznia 2004 r. zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i z tym dniem nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zmianami). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a. Przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej skargi, z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 oraz art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. , a także art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi. Skarga ta zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej nie podniesionych, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., albowiem decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji została wydana decyzja Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, która uzyskała przymiot decyzji ostatecznej, gdyż nie została zaskarżona przez skarżącego. Dlatego też wadliwość zaskarżonej decyzji wiąże się ze wszczęciem postępowania administracyjnego, albowiem wniosek skarżącego z dnia [...] r., oznaczony przez skarżącego jako "raport" został błędnie zakwalifikowany jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego. Skarżący nie powoływał się w nim na zmianę okoliczności faktycznych lub zmianę stanu prawnego, która umożliwiłaby wystąpienie z nowym żądaniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bądź mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania z powodów określonych w art. 145 § 1 K.p.a., dlatego też wniosku skarżącego nie można było traktować jako wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast w tym wniosku skarżący kwestionuje prawidłowość dwóch już wcześniej wydanych decyzji w przedmiocie przyznania i wysokości równoważnika pieniężnego. Domaganie się przez skarżącego przyznania prawidłowego równoważnika należało odnieść bezpośrednio do tych decyzji, bowiem w istocie było to żądanie ponownego merytorycznego rozpoznania jego sprawy o wypłatę równoważnika pieniężnego w oparciu o ustalony stan faktyczny i wydania decyzji orzekającej na nowo o równoważniku, a w tym w szczególności o jego wysokości. Stawiane we wniosku skarżącego zarzuty naruszenia prawa wskazują na możliwość ukierunkowania sprawy w stronę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w powyższym zakresie prowadziły postępowanie wyjaśniające. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2322/00 podnieść należy, że odnosi się on do decyzji organ pierwszej instancji wydanej w dniu [...] r., a więc po dniu [...] r. jako dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyjmującej podmiotowo i przedmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania, a także po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K. 25/99 OTK nr 5, poz. 141. Natomiast skarżącemu decyzją z dnia [...]r. został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu od dnia [...] r. Istotnym jest że weryfikacja decyzji ostatecznej na drodze postępowania administracyjnego może nastąpić w postępowaniu o wznowienie postępowania( art. 145 § 1 i 145 a K.p.a.), w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania ( art. 156 § 1 K.p.a.), bądź za zgodą strony w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ( art. 155 K.p.a.). Organy administracyjne obu instancji nie zastosowały żadnego z wyżej wymienionych trybów, traktując pismo skarżącego jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego. Nadmienić należy, że także przy wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektora Aresztu Śledczego w B.-B. z powołaniem się na art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie : ustawą oraz § 1 pkt 1i § 3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. nr 67, poz. 712) skarżącemu przyznano równoważnik bez wymaganej w tym postępowaniu zgody skarżącego na zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji. Powstałe w toku postępowania administracyjnego, na skutek wniosku skarżącego ewentualne wątpliwości co do treści jego żądania należało wyjaśnić przez wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania wniosku. Tak więc należy uczynić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, bowiem umożliwi to prowadzenie postępowania w przedmiocie objętym rzeczywistym żądaniem skarżącego, a nie dowolnie określonym przez organ administracyjny. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczy decyzji organów obu instancji i miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchybienie to narusza przepis art. 7 i 61 § 1 K.p.a. Ta konstatacja powoduje, że pozostałe zarzuty skargi nie mają już wpływu na końcowe rozstrzygnięcie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 89 § 1 ustawy. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej zastosują właściwy tryb weryfikacji decyzji ostatecznej na przykład wskazany w art. 155 K.p.a. i rozważą, czy zostały spełnione wymienione w tym przepisie warunki do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Natomiast na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. z uwagi na nie prawomocność wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.