II SA/Ka 2920/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Na skutek wniosku K. M. z dnia [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na hurtownię pasmanteryjną w R. przy ul. K. [...]. W zawiadomieniu zastrzeżono, że w sprawie chodzi o legalizację zmiany sposobu użytkowania. W dniu [...] wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek, zastrzegając iż wnosi jedynie o legalizację zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń wykorzystywanych na hurtownię pasmanteryjną w części budynku mieszkalnego, z pominięciem części podziemnej garażu, dobudowanego do budynku. Prowadzone bowiem było ówcześnie również postępowanie dotyczące legalności wybudowania garażu z częścią podziemną. Decyzją z [...] Prezydent Miasta R. orzekł o dopuszczeniu do użytkowania samowolnie wykonanej hurtowni pasmanteryjnej w budynku mieszkalnym w R. przy ul. K. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] Jako podstawę prawną powołano art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawcy, roboty adaptacyjne dla potrzeb hurtowni zostały wykonane przed końcem [...]. Wedle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka znajduje się w strefie [...] ( Sektor [...] ), dla której dopuszczona jest lokalizacja usług, pod warunkiem uciążliwości mieszczącej się w granicach działki inwestora. Działalność hurtowni organu ocenił jako nieuciążliwą, uznając obiekt za zgodny z ustaleniami planu. Stwierdzono również, że inwestor przedstawił wymagane dokumenty, a mianowicie inwentaryzację powykonawczą, projekt adaptacji pomieszczeń i opinię organu sanitarnego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1675/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotem postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zaś do ustalonego stanu faktycznego znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, albowiem do stwierdzonego rodzaju samowoli nie znajduje zastosowania art. 103 ust. 2 tej ustawy. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i użytkuje go niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem orzekającej o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, zgodnie z przepisem art. 66 pkt 3 prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej nie ma możliwości sanowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W związku z wyrokiem Sądu, Wojewoda Ś. uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi nadzoru budowlanego. Po przeprowadzeniu oględzin obiektu, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał K. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń parteru i części piwnic budynku mieszkalnego, położonego w R. przy ul. K. [...], użytkowanych jako pomieszczenia hurtowni pasmanteryjnej. W podstawie prawnej podano art. 66 pkt 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu powołano się na wyniki ustaleń faktycznych, potwierdzonych oględzinami, wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 1999 r. oraz stwierdzono naruszenie art. 61 prawa budowlanego, nakazującego właścicielowi obiektu użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem. Na skutek rozpoznania odwołania K. M., Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 111, poz. 726 ), nowelizującą prawo budowlane, dodano do art. 51 ustęp 4, który umożliwia sanowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Stosownie do art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, przepis art. 51 ust. 4 znajduje też zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wobec zmiany stanu prawnego, za uzasadnione uznano rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem przesłanek możliwości legalizacji samowolnie wykonanych zmian. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 3 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1145/01. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie zaskarżono. Wyrokiem Sądu z dnia 8 lipca 1999 r. i zawartą w nim oceną prawną były zatem związane organy rozpoznające sprawę. Wyrok ten był wydawany po wejściu w życie przepisu art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, a istniejący w dacie wyrokowania stan prawny został przez Sąd uwzględniony. Podnoszona przez organ odwoławczy zmiana stanu prawnego nie miała zatem wpływu na przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko Sądu. Stanowisko to uznano zatem za nadal wiążące, zarówno dla organów orzekających w sprawie, jak i dla Sądu. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, orzekające o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 66 pkt 3 prawa budowlanego w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). W uzasadnieniu przytoczone zostało stanowisko i argumentacja Sądu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2003 r., dotyczące związania organów stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w wyroku z 8 lipca 1999 r. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Sądu Administracyjnego przez K. M., który opisał przebieg dotychczasowego postępowania, powołał się na przepisy art. 51 ust. 4 oraz art. 71 ust. 1 prawa budowlanego oraz zarzucił organowi odwoławczemu bezpodstawne oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 pkt 3 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : Skarga wniesiona do Sądu w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zgodnie z przepisem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Warunkiem takiego związania jest jednak niezmienność stanu prawnego, na podstawie którego została sformułowana opinia, wyrażona następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu. Zmiana stanu prawnego, będącego podstawą opinii, usuwa zatem stan związania. Zaskarżona decyzja z [...] została podjęta z powołaniem się na art. 66 pkt 3 prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ). Ostatnia z powołanych ustaw wprowadziła zmiany do przepisów prawa budowlanego, obowiązujące od dnia 11 lipca 2003 r. Art. 7 ust. 1 tej ustawy zawiera normę intertemporalną, przewidującą stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed 11 lipca 2003 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną. A contrario należy zatem przyjąć, że przepisy dotychczasowe nie znajdą zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeżeli decyzja taka została następnie wzruszona w trybie nadzwyczajnym lub w postępowaniu sądowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem [...] a decyzja organu I instancji została wydana [...] W następnej kolejności wydana została decyzja organu II instancji, podjęta w trybie odwoławczym, z dnia [...]. Dopiero zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego spowodowało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z dnia 3 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1145/01. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja organu odwoławczego została natomiast wydana [...]. Powyższe okoliczności faktyczne nakazują uznać, iż przed dniem [...]. postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] jaką była decyzja organu II instancji, zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny oznacza, że w przypadku powtórnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą z 27 marca 2003 r., a art. 7 ust. 1 tej ustawy nie znajdował w sprawie zastosowania. Przepis art. 1 pkt 54 ustawy z 27 marca 2003 r. nadał zmienione brzmienie art. 66 prawa budowlanego. W odniesieniu do kwestii użytkowania nieruchomości, art. 66 ust. 1 pkt 3 w aktualnym brzmieniu przewiduje wydanie przez organ decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, gdy obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Z regulacji tej usunięta została zatem przesłanka użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem, o jakiej stanowił art. 66 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją. Stwierdzona zmiana stanu prawnego, mająca znaczenie dla rozpoznawanej sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, usuwa stan związania, zarówno organów administracji jak i orzekającego Sądu, opinię prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. i 3 lutego 2003 r. Orzekający w dniu [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo zatem powołał się zarówno na fakt związania stanowiskiem wyrażonym w wyrokach, jak również nieprawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 66 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga bowiem zastosowania obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa budowlanego i samodzielnego ustalenia przez właściwe organy spełnienia przesłanek, warunkujących udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd był zobligowany do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ( art. 152 ustawy ). Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.