II SA/Ka 2927/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie : NSA Henryk Wach, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant : Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art.1 pkt 2; art. 2; art. 5 pkt 4a Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej IJ.t: Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późniejszymi zmianami , § 1, 7, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65, poz.294, ze zmianą w Dz.U. z 1989 r. Nr 61, poz.364/ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. orzekł, że brak jest podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej: -przewlekły zanikowy nieżyt błony śluzowej gardła i krtani - wymienionej w pozycji -6 -wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zmianą w Dz.U. z 1989 r. Nr 61, poz.364/ u J. L. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że J. L. zatrudniony był w latach 1964 -1977 w Elektrowni "A" w Ł. na stanowisku dyżurnego inżyniera ruchu i pracował w warunkach zagrożenia pyłem o stężeniu 4,0 -145,8 mg/m3 SiO2 poniżej 5 % oraz w latach 1977 -1990, 1990 -1993, 1994 -1999 w Kopalni Węgla Kamiennego "B" w M. na stanowisku nadsztygara ds. nadzoru inwestycji dołowych pod ziemią, gdzie nie był narażony na działanie czynników drażniących i alergizujących górne drogi oddechowe. Podniesiono, że w/wym. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S., a orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby z dnia [...] r. negowało występowanie choroby zawodowej -przewlekłego zanikowego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani. Wskazano, iż z treścią w/w orzeczenia lekarskiego J. L. nie zgodził się, w wyniku czego przebywał na obserwacji klinicznej w dniach [...] –[...] r. w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Wydane po obserwacji orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby z dnia [...] r. neguje występowanie choroby zawodowej - przewlekłego zanikowego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani, ponieważ w trakcie obserwacji klinicznej badaniem fizykalnym laryngologicznym oraz lupenfaryngoskopowym stwierdzono ścieńczałą, przekrwioną śluzówkę gardła, o cechach zanikowych oraz cechy przewlekłego nieżytu prostego w obrębie błony śluzowej krtani. Wskazano, że charakter stwierdzonych zmian chorobowych w obrębie błon śluzowych gardła i krtani oraz uzyskane w toku dochodzenia epidemiologicznego dane o wielkości i długości trwania narażenia zawodowego na czynniki drażniące nie uzasadniają przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia, tym bardziej, że pracę w Elektrowni "A" J. L. zakończył w 1977 r., a później nie był już narażony zawodowo na czynniki drażniące / bądź alergizujące / drogi oddechowe. Wywiad chorobowy, wyniki aktualnie wykonanych wymazów bakteriologicznych z górnych dróg oddechowych i przewlekły stan zapalny zatok szczękowych wskazują na udział czynników infekcyjnych, a więc pozazawodowych w patogenezie schorzenia. Reasumując wskazano, że wobec zbieżnych i nie budzących wątpliwości orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek I i II szczebla diagnostycznego, które wykluczają występowanie u w/wym. choroby zawodowej, brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej ją. W odwołaniu od tej decyzji J. L. wskazał, że nie zgadza się z wydaną decyzją i wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił organowi, że popełnił błędy podczas prowadzenia dochodzenia epidemiologicznego. Wskazywał, iż także w czasie pracy w kopalni był narażony na "zapylenie". Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: -orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, -wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie. Stwierdził, że w sprawie J. L. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/w pracował w latach 1964-1977 w Elektrowni "A" w Ł. jako dyżurny inżynier ruchu i w latach 1977-1999 w KWK "B" jako nadsztygar d/s nadzoru inwestycji dołowych pod ziemią, gdzie w latach 1964-1977 był eksponowany na pyły przemysłowe, pył węglowy i spaliny kotłów oraz opary pochodzące z parowania żużlu, a zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej górnych dróg oddechowych. Ponownie zaznaczono, że J. L. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny w S. ( orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. ) i w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ( obserwacja kliniczna [...] –[...], orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. ), a w wyniku przeprowadzonych szczegółowych specjalistycznych badań diagnostycznych wykluczono u J. L. zawodową etiologię nieżytu błony śluzowej gardła i krtani. Zaakcentowano zwłaszcza fakt, że w/wvm. pracę w Elektrowni "A" zakończył w 1977 roku i później nie był narażony zawodowo na czynniki drażniące bądź alergizujące drogi oddechowe. Zaznaczono nadto, że wyniki badań bakteriologicznych z górnych dróg oddechowych i stwierdzony przewlekły stan zapalny zatok szczękowych wskazują na tło infekcyjne -pozazawodowe rozpoznanego u J. L. schorzenia. Reasumując wskazano, że wobec braku rozpoznania choroby zawodowej -w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych -przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych ( WOMP i IMPiZŚ ) -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie miał podstaw by uwzględnić odwołanie J. L., tym samym utrzymał w całości w mocy decyzję pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. L. domagał się unieważnienia decyzji organów I i II instancji i stwierdzenia występowania u niego choroby zawodowej wymienionej w pkt. 6 wykazu chorób zawodowych. Nadto wnosił o zasądzenie nawiązki od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w wysokości [...] zł na rzecz Hospicjum im. [...] w T. za sfałszowanie stanu faktycznego, dotyczącego jego pracy w Elektrowni "A" w pierwotnym dochodzeniu epidemiologicznym. Domagał się "upomnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. jako instytucji odwoławczej za brak rzetelności w ocenie faktów". Nadto wnosił o zasądzenie od Elektrowni "A" jednorazowego odszkodowania w wysokości [...] zł., stanowiącego "tylko częściowe pokrycie jego wydatków na koszta lekarstw w ciągu 30 lat w relacji [...] zł/miesiąc, zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z 1970 na podstawie art. 435 §1 Kodeksu cywilnego". W uzasadnieniu skarżący obszernie opisał historię choroby i przebieg postępowania administracyjnego. Podnosił, iż jego zdaniem także podczas pracy w kopalni był narażony na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia - alergizujących i drażniących. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz.U. Nr 65 , poz. 294 ze zm.). Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Fundamentalna zasada tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a. . Nakazuje ona organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu - organy procedujące w sprawie kroków takich nie podjęły. Podstawę do wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w przedmiocie choroby zawodowej stanowią wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 10 wyżej cyt. rozporządzenia). O tym czy schorzenie pracownika ma charakter zawodowy decydują dwa czynniki, a mianowicie zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia oraz wykonywanie przez pracownika pracy w warunkach narażających na powstanie choroby. Dla stwierdzenia choroby zawodowej oba te czynniki muszą wystąpić łącznie. Umieszczenie zatem określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, ze jeżeli u pracownika lekarz - orzecznik wyspecjalizowanej placówki diagnostycznej, stwierdzi wymienione tamże schorzenie narządu oddechowego spowodowane pracą w warunkach narażenia tego narządu na czynniki szkodliwe, a inspektor ustali, że pracownik wykonywał pracę w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe - to taką chorobę narządu oddechowego należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Załącznik do wyżej już wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych stanowiący wykaz chorób zawodowych w pkt. 4 wymienia jako zawodową chorobę - przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym W toku postępowania bez żadnej wątpliwości potwierdzono, że w toku wykonywania zatrudnienia skarżący w latach 1964 - 1977 pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywne stężenie czynnika szkodliwego, a mianowicie narażony był na działanie czynników toksycznych i drażniących drogi oddechowe. Skarżący był w toku postępowania poddany specjalistycznym badaniom lekarskim w dwóch wyspecjalizowanych placówkach diagnostycznych, a mianowicie w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Wbrew twierdzeniu organów procedujących w sprawie opinie te nie są opiniami zbieżnymi i nie budzącymi wątpliwości. W tej mierze należy wskazać, iż placówka diagnostyczna I stopnia w swojej opinii z dnia [...] r. wyraźnie wskazała, że u skarżącego "stwierdzono przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani o charakterze zanikowym", zaś twierdzenie o nierozpoznaniu choroby zawodowej oparła jedynie na fakcie istnienia braku narażenia na czynniki drażniące i alergizujące od roku 1969. Natomiast z treści orzeczenia lekarskiego placówki diagnostycznej II szczebla -Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - z dnia [...] r. wynika, że u skarżącego "brak podstaw do rozpoznania przewlekłego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani". Wskazano tam, że u skarżącego stwierdzono "ścieńczałą , przekrwioną śluzówkę gardła o cechach zanikowych" oraz "cechy przewlekłego nieżytu prostego w obrębie błony śluzowej krtani". Twierdzenie o nierozpoznaniu choroby zawodowej oparto zaś o dane o wielkości i długości trwania narażenia zawodowego na czynniki drażniące oraz o wyniki wykonanych wymazów bakteriologicznych z górnych dróg oddechowych i przewlekły stan zapalny zatok szczękowych wskazujące na udział czynników infekcyjnych, a więc pozazawodowych w patogenezie schorzenia. Należy zaznaczyć, że w ostatniej z wymienionych opinii w ogóle nie odniesiono się do wcześniejszej opinii wydanej w niniejszej sprawie, pomimo, że jednostka diagnostyczna II stopnia zaprezentowała tam inne rozpoznanie schorzenia skarżącego - mianowicie odmienne jest rozpoznanie nieżytu krtani - placówka diagnostyczna I stopnia określiła go bowiem jako nieżyt przewlekły o charakterze zanikowym, zaś placówka II stopnia jako nieżyt przewlekły prosty, a nadto nie określono, czy "ścieńczała , przekrwiona śluzówka gardła o cechach zanikowych" jest nieżytem. Także jednostka diagnostyczna II stopnia wskazała na udział czynników infekcyjnych, a więc pozazawodowych w patogenezie schorzenia, na którą to okoliczność nie powoływała się jednostka diagnostyczna I stopnia. Również organ odwoławczy (jak i wcześniej organ I instancji) w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, bezkrytycznie przyjmując rozpoznanie zaprezentowane w ostatniej z cytowanych opinii. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, iż organ odwoławczy pominął to , że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód , a zatem powinna być oceniona w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a.. W judykaturze i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego ( wyrok NSA z dnia 06 sierpnia 1998 r. , sygn. akt II SA/Wr 1980/97 niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań jakim powinna odpowiadać opinia biegłego , lecz z istoty tego dowodu wynika, że powinna mieć obok konkluzji także uzasadnienie poglądu wyrażonego przez biegłego , z odniesieniem się do innych wcześniejszych dowodów, zwłaszcza wcześniejszych opinii, gdy zaprzecza się ustaleniom. Organ zaniechał skonfrontowania w toku postępowania rozbieżnych opinii lekarskich, nie wyjaśnił dokładniej swojego stanowiska , a co za tym idzie nie sposób go w tym stanie rzeczy w pełni ocenić. Zaniechanie przez organ odwoławczy skonfrontowania w toku postępowania rozbieżnych opinii stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Wobec niewykonania przez organ odwoławczy wyżej opisanych obowiązków, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu , a w szczególności wyjaśni rozbieżności pomiędzy wynikami badań placówek diagnostycznych, przy czym ewentualnie rozważy potrzebę powołania innego biegłego ( placówki diagnostycznej), którego w takim wypadku należy zobowiązać do uzasadnienia zajętego stanowiska i odniesienia się do treści istniejących już w sprawie opinii. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia