II SA/Ka 2928/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi E.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając w oparciu o art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), odmówił E.S. stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą do tego placówkę służby zdrowia. W tym celu E.S. badany był w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Ponieważ obydwie placówki w wydanych w dniu [...]r. i [...]r. orzeczeniach jednoznacznie wykluczyły istnienie choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego działaniem hałasu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, iż brak było podstaw do jej rozpoznania u w/w. Bez znaczenia był przy tym w jego ocenie fakt, że E.S. - jak wykazały wyniki dochodzenia epidemiologicznego zawarte w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia [...]r. - w latach 1985 do 2002 zatrudniony był w Kopalni Węgla Kamiennego "A" w M. na stanowiskach [...] - [...], gdzie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Przyjął bowiem, iż skoro nie został spełniony podstawowy warunek dla wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, tj. nie została ona rozpoznana przez kompetentne do tego placówki diagnostyczne brak było podstaw do wydania innej, aniżeli odmowna, decyzji. Od powyższej decyzji E.S. wniósł odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., w treści którego domagał się jej uchylenia, albowiem jego utrata słuchu nastąpiła - jak twierdził - w czasie jego 40-letniej pracy zawodowej, gdzie panowały warunki przewyższające dopuszczalne normy hałasu (powyżej 85 dB), co udokumentował stosownym zaświadczeniem wystawionym przez zakład pracy. Ponadto podkreślił, że utrata słuchu została u niego wykryta w dniu [...]r. podczas badań końcowych przeprowadzanych przez zakładowego lekarza laryngologa przy przejściu na emeryturę, który skierował go do Przychodni Chorób Zawodowych w S., gdzie wydano negatywne dla niego orzeczenie, od którego się odwołał do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Ponieważ obydwa orzeczenia różniły się dość znacznie E.S. wystąpił dodatkowo o ponowne skierowanie go na badania. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu swego stanowiska podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej E.S. oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał również, że ten pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Wskazał jednak, iż dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest przede wszystkim orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia schorzenia, zakwalifikowanego przez lekarzy orzeczników do odpowiedniej jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, a dopiero później ustalenie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Skoro więc przeprowadzone u E.S., przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne I i II szczebla (tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.), badania lekarskie wykazały jedynie niedosłuch obustronny typu odbiorczego oraz podwyższenie progu słuchu poniżej 45 dB (wynoszące w uchu prawym 43 dB i 36 dB, natomiast w uchu lewym 38 dB i 36 dB) wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, które nie jest charakterystyczne dla obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego działaniem hałasu - brak było, zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że tryb postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej, uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115), został w rozpoznawanej sprawie zachowany. W odniesieniu natomiast do złożonego dodatkowo wniosku E.S. o ponowne przeprowadzenie badań organ odwoławczy wskazał, że ze względu na wyczerpanie dwuszczeblowego trybu diagnostyczno-orzeczniczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym chorób zawodowych uwzględnienie powyższego nie było możliwe. Od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] E.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z siedzibą w Gliwicach domagając się ponownego zbadania jego sprawy. W jej uzasadnieniu powtórzył, że utrata słuchu nastąpiła u niego w czasie 40-letniej pracy zawodowej, gdzie panowały warunki przewyższające dopuszczalne normy hałasu (powyżej 85 dB). Powyższe upośledzenie narządu słuchu stwierdził u niego w dniu [...]r. podczas badań końcowych przeprowadzanych przed przejściem na emeryturę laryngolog zakładowy, który skierował go do Poradni Chorób Zawodowych w S., gdzie nie stwierdzono u niego choroby zawodowej. Podobnie przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. badania nie rozpoznały u niego choroby zawodowej narządu słuchu. Ponieważ orzeczenia te znacznie się różniły istniały - zdaniem E.S. - podstawy do ponownego przeprowadzenia badań. Tym bardziej, że w wywiadzie środowiskowym o przebiegu pracy zawodowej wypisanym przez lekarza zakładowego w rubryce chorób zawodowych wymieniono poz. 15 wykazu chorób zawodowych, natomiast w karcie oceny narażenia zawodowego wypełnionej przez zakład pracy i w pozostałych dokumentach powołana została poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Z uwagi na te nieścisłości mające istotne znaczenie dla sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie jego sprawy przez organ sanitarny. Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga E.S. (S.) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśli art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego - wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa [...] powstał zatem, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe zmiany ustawodawca w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział, że w przypadku spraw, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają one rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne, w zakresie swojej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Kontrola legalności, sprawowana pod względem zgodności z prawem, dokonana przez Sąd wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy oraz art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie bowiem do treści § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, tj. przed dniem 3 września 2002 r., jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), które z tym dniem straciło moc obowiązującą. W tym miejscu zauważyć należy, że przepis § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), nie posługuje się pojęciem wszczęcia postępowania, tak jak § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2, powiadamiając o tym pracodawcę i jednostkę podstawową służby medycyny pracy sprawującą profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, z którą pracodawca zawarł umowę w trybie określonym odrębnymi przepisami. Również Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie kwestie wszczęcia postępowania, a nie jego rozpoczęcia. Z treści art. 61 k.p.a. wynika bowiem, że postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, z własnej inicjatywy (tj. z urzędu) lub na żądanie strony. O ile datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień wniesienia podania (żądania) organowi administracji publicznej o tyle Kodeks nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą tą jest podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy (vide: postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15; R. Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny 1998/1/8 oraz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego A. Wróbla, Zamykacze 2000 r.). Gramatyczna wykładnia § 10 rozporządzenia prowadzi zatem do wniosku, że przepis ten nie odnosi się do wszczęcia postępowania w podanym wyżej rozumieniu, w przeciwnym bowiem razie ustawodawca użyłby w nim takiego sformułowania, lecz nadano mu znacznie szersze znaczenie wyrażające się w tym, iż każdą czynność podjętą w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia należy traktować jako rozpoczęcie postępowania w przedmiotowym zakresie. Ponieważ z akt rozpoznawanej sprawy wynikało, że w dacie wszczęcia postępowania przez organ sanitarny pierwszej instancji obowiązywały przepisy nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) kwestią wymagającą rozważenia przez organ odwoławczy powinien był zatem być zasięg czasowy obowiązywania normy intertemporalnej zawartej w § 10 tego rozporządzenia. Przepis ten wyrażał bowiem zasadę dalszego stosowania prawa dawnego w pełnym zakresie wobec spraw rozpoczętych przed jego wejściem w życie. Innymi słowy organ odwoławczy powinien był zbadać na podstawie jakich przepisów (starych czy nowych) sprawa E.S. winna była być rozpoznawana. Tym bardziej, że już na etapie postępowania odwoławczego skarżący podnosił, że skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej wystawione zostało przez zakładowego lekarza laryngologa w dniu [...]r., tj. pod rządami obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Podobnie okoliczność, iż w wywiadzie środowiskowym dotyczącym przebiegu i warunków pracy zawodowej E.S. wymieniono poz. 15 wykazu chorób zawodowych, tj. uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem, a nie poz. 21 nowego wykazu chorób zawodowych zawierającą jednostkę chorobową o nazwie "uszkodzenie słuchu typu ślimakowego", powinna była skłonić organ odwoławczy do bliższego zbadania sprawy pod kątem daty rozpoczęcia postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u E.S., tj. ustalenia kiedy lekarz zakładowy zgłosił podejrzenie choroby zawodowej oraz, kiedy rozpoczęło się przeprowadzanie dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Zwłaszcza, że dołączone do akt sprawy zaświadczenie z dnia [...]r. wystawione przez [...] Holding Węglowy S.A. KWK "A" wydane zostało - jak wynika z jego treści - na żądanie Wojewódzkiego Zespołu Opieki Zdrowotnej - Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z siedzibą w S. Jeżeli bowiem decyzja organu administracyjnego została wydana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, szczególnie wówczas, gdy zmiana ta niesie za sobą rozwiązania mniej korzystne dla strony postępowania, trzeba wziąć pod uwagę fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada nie działania prawa wstecz. Zasada ta wypowiedziana bowiem była dość powszechnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/91 wyraźnie stwierdził, że niekwestionowaną zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum", zgodnie z którą zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r. Sygn. akt II SA 699/95, OSP 1996/10/199). Wychodząc z powyższych rozważań przyjąć należało, że w sytuacji, gdy między rozpoczęciem postępowania, a jego zakończeniem nastąpiła zmiana przepisów na niekorzyść strony, organ odwoławczy winien był dokładnie zbadać, na podstawie jakich przepisów (starych czy nowych) należało w sprawie orzekać. Innymi słowy, czy treść normy intertemporalnej zawartej w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) mogła znaleźć w sprawie zastosowanie, czy też nie. Ponieważ jednak tego nie uczynił jego decyzja jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa oraz § 10 powołanego wyżej rozporządzenia podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę, organ orzekający uwzględni zatem przedstawioną wyżej przez Sąd argumentację, tj. ustali, kiedy lekarz zakładowy zgłosił podejrzenie choroby zawodowej, ewentualnie kiedy Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. wystąpiła o przeprowadzenie stosownego dochodzenia epidemiologicznego w miejscu pracy. Jeżeli bowiem powyższe miało miejsce pod rządami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), na co wskazywałaby umieszczona na skierowaniu data [...]r., przepisy te winny były znaleźć zastosowanie w sprawie, tj. na ich podstawie należało ocenić warunki pracy skarżącego wynikające z dokonanych w sprawie ustaleń, w szczególności pod tym kątem, czy występujący w środowisku pracy skarżącego hałas był czynnikiem mogącym spowodować stwierdzone uszkodzenie słuchu. Inaczej mówiąc organ odwoławczy winien był wskazać, czy narażenie zawodowe skarżącego na hałas mogło spowodować jego uszkodzenie słuchu bez względu na to, czy mieściło się ono w granicach przeciętnie przyjętych norm, tj. równoważnego poziomu dźwięku na ośmio godzinną zmianę roboczą. Jeśli bowiem narażenie na hałas - w rozmiarze i w czasie jaki miał miejsce u skarżącego - mogło spowodować jego uszkodzenie słuchu to przyjąć należało, iż u skarżącego występuje choroba zawodowa - nawet jeśli nie mieściła się w granicach średnich norm. Chyba, że istniały inne (pozazawodowe) przyczyny uszkodzenia słuchu u skarżącego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, nie znajdując podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.