II SA/Ka 293/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. staż. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r. sprawy ze skarg A. F. i U. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] o z dnia [...] r. i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. F. kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz U.S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych; Wnioskiem z dnia [...] r. J. S.zwrócił się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego, położonego w W. przy ul. [...] na parceli oznaczonej nr [...], na warsztat montażu elementów drewnianych. Do wniosku dołączony został projekt budowlany dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu, oraz pismo Wójta Gminy W. z dnia [...] r., zawierające pozytywną opinię możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym była prowadzona działalność gospodarcza związana z naprawą samochodów, na stolarstwo meblowe. Z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w B. wraz z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Wydział VII Ksiąg Wieczystych w B. z dnia [...] r., potwierdzającym aktualność wpisów w księdze wynika, że właścicielem działki nr [...] jest J. S., syn J. i M. W trakcie postępowania ustalono właścicieli i władających sąsiednimi nieruchomościami, w osobach A. i R. F., P. N., R. S., J. ., M. A. i U. S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...] udzielił J. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na warsztat montażu elementów drewnianych, na terenie położonym w W. przy ul. [...], nakładając jednocześnie obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem i obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor złożył wniosek o wydania przedmiotowego zezwolenia, przedkładając projekt budowlany wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami. Jako podstawa prawna podany został art. 71 ust 1 i ust. 2 pkt 1,2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli A. i R. F., którzy wyrazili sprzeciw przeciwko prowadzeniu jakiejkolwiek działalności na nieruchomości przy ul. [...] w W. i podali, że na działce tej prowadzona jest nielegalnie produkcja wyrobów laminowanych. Odwołanie od decyzji wniosła również U. S., która wskazał,a że w budynku na przedmiotowej nieruchomości nie był prowadzony warsztat samochodowy, lecz produkcja wyrobów z tworzyw sztucznych i włókien szklanych i w ocenie odwołującej się wnioskowane zezwolenia stanowi "przykrywkę" dla prowadzonej działalności. Równocześnie odwołująca się podała, że przed wydaniem decyzji nie była wezwana do udzielenia zgody na jakąkolwiek działalność inwestora oraz nie udostępniono jej, mimo zgłoszonego żądania, dokumentacji dotyczącej działalności warsztatu. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] zwrócił się do Wójta Gminy W. o nadesłanie uwierzytelnionego wypisu z tekstu oraz wyrysu z rysunku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji planistycznej, działka nr [...] położona jest w jednostce strukturalnej [...] dla której zapis planu przewiduje zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zagrodową, sady i gospodarstwa ogrodnicze. Zgodnie z zapisem planu, utrzymuje się funkcje terenu, uzupełnienie zabudowy na działkach 700- 1500 m2 w zależności od przewidywanej funkcji, rygor zachowania i urządzenia stref ochronnych wokół obiektów uciążliwych hodowlanych i obsługi rolnictwa, wskazane obiekty do 2 kondygnacji o architekturze regionalnej, rygor zachowania istniejącego zadrzewienia i ukształtowania terenu, wskazane ogrzewania c.o. przy zastosowaniu gazu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawa prawna podany został art. 71 ust 1, ust 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47) i § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (teks jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szczególności wskazał, że decyzja Starosty [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. oraz przepisami ustawy prawo budowlane i cytowanych rozporządzeń wykonawczych. Podniesione zarzuty w odwołaniach dotyczą nieprawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej i odnoszą się tylko do likwidowanego warsztatu samochodowego, są jednak bezzasadne dla warsztatu montażu elementów drewnianych, dla którego wydano decyzję. Przerwa w prowadzeniu warsztatu nie wpłynęła na zmianę jego przeznaczenia i rozpoczęcie innej działalności wymaga stosownego pozwolenia. Jednocześnie Wojewoda [...] uznał za pozbawione podstawy prawnej nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora zgody na użytkowanie obiektu oraz wskazał, że stwierdzenie użytkowania obiektu bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem jest podstawą wniesienia odwołania do służb nadzoru budowlanego, ochrony środowiska lub porządkowych, zależnie od właściwości. W skardze złożonej do Sądu A. F. wskazała na uciążliwość aktualnie prowadzonej przez J.S. działalności gospodarczej i negatywne oddziaływanie na jej działkę, wskazując iż obszar zabudowy mieszkaniowej nie jest właściwą lokalizacją dla takiego warsztatu. U. S. w swej skardze na decyzję wniosła o jej uchylenie, argumentując iż na nieruchomości inwestor prowadzi działalność w zakresie produkcji elementów z tworzyw sztucznych mimo braku przeznaczenia obiektu na taki cel, wobec czego nie należy wydawać zezwolenia na dalsze rozszerzenie działalności. W odpowiedziach na obie skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, wskazując iż podniesione w skargach argumenty nie dotyczą nowego, zgłoszonego rodzaju działalności w zakresie montażu elementów drewnianych, co stanowi o ich bezprzedmiotowości dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumieć należy zarówno przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, jak i zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli pociąga za sobą skutki wskazane w art. 71, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, sanitarno-higienicznych, użytkowych, układu obciążeń (por. J. Siegień, J. Kubisiak: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2002, s. 307). Nadto zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z § 10 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47). W rozpatrywanym przypadku Starosta [...], jakkolwiek w decyzji orzekł o udzieleniu zezwolenia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r., w uzasadnieniu decyzji nie powołał zapisów planu i nie przedstawił argumentacji wskazującej na zgodność planowanej funkcji obiektu z zapisami planu. Wojewoda [...] i, po przeprowadzeniu dowodu z wyrysu i wypisu z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., w uzasadnieniu ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na warsztat montażu elementów drewnianych, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić zatem można, że w wydanych decyzjach, organy obu instancji poprzestają na stwierdzeniu zgodności zmiany sposobu użytkowania warsztatu za zgodną z planem, nie przedstawiając argumentacji uzasadniającej taką konkluzję. Tymczasem znajdujący się w aktach wyrys z planu wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona numerem [...] położona jest w jednostce strukturalnej [...]. Dla jednostki tej zapis planu przewiduje zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zagrodową. Na terenach objętych tą strefą możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, sady, gospodarstwa ogrodnicze. Z żadnego z zapisów planu nie wynika, aby na tym terenie możliwe było lokalizowanie zakładów lub warsztatów produkcyjnych, przeznaczonych do wytwarzania jakichkolwiek produktów. Ze złożonego przez inwestora wniosku wynika zaś jednoznacznie, że obiekt budowlany objęty postępowaniem, ma być przeznaczony do wytwarzania (montowania) bliżej nie określonych produktów z elementów drewnianych. Dotychczasowe zaś przeznaczenie obiektu budowlanego dotyczyło wykorzystywania go jako warsztatu samochodowego, a zatem punktu o charakterze usługowym. Jakkolwiek zatem plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zapis o utrzymaniu dotychczasowych funkcji terenu, rozważenia przez organy administracji wymagało, czy dotychczasowa funkcja terenu, przy zmianie sposobu użytkowania obiektu, pozostanie tożsama, czy też ulegnie zmianie. W ocenie Sądu szczególnej uwagi i przedstawienia przyjętej argumentacji, wymaga kwestia dotychczasowego i planowanego przeznaczenia obiektu oraz ewentualnego wpływu zmiany sposobu użytkowania warsztatu na zmianę funkcji terenu. Nadto zauważyć należy, że prowadzone postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu winno było być przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. W tym zakresie strony postępowania nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu, decyzja organu I instancji została wydana bez udziału w postępowaniu wszystkich stron, w tym skarżących, i stanowiła dla stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, pierwszą informację o prowadzonym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Rozpatrując sprawę organy administracji winny, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, zanalizować dopuszczalność wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z punktu widzenia zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem wpływu dotychczasowego i planowanego sposobu użytkowania na określenie funkcji terenu. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 w.w. ustawy - Przepisy wprowadzające. (...). Koszty te sprowadzają się do uiszczonych przez skarżące wpisów od skarg, w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1a obowiązującego w dacie wniesienia skargi Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).