II SA/Ka 2964/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w S. Ś. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w użytkowanym obiekcie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Ś. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych, spalinowych i wentylacyjnych zostało ustalone, że w lokalu przy ul. L. [...] w S. Ś. zajmowanym przez J. T. zainstalowany piec CO podłączony jest do przewodów kominowych o niewłaściwym przekroju. J. T. wraz z rodziną zajmuje lokal nr [...] przy ul. L. [...] w S. Ś. na podstawie umowy najmu z dnia [...] roku, zawartej z Przedsiębiorstwem A spółka z o.o. w S. Ś. Umowa ta została zawarta na skutek zamiany mieszkań przeprowadzonej między J. T. a poprzednią najemczynią przedmiotowego lokalu J. M. Istniejący piec CO węglowy oraz instalacja centralnego ogrzewania, po likwidacji uprzednio istniejących pieców węglowych, zostały wykonane przez poprzednią najemczynię J. M., bez wiedzy i zgody wynajmującego, jak również bez zgody właściwych organów administracji. Węglowy piec CO został podłączony do przewodów kominowych o przekroju 14 x 14 cm, podczas gdy przewody dla takiego rodzaju pieca winny mieć przekrój 20 x 20 cm. Stwierdzono również, że w przedpokoju, gdzie remontowany jest piec, brak jest wentylacji. W wyniku kontroli stwierdzono, że przy zachowaniu dotychczasowej instalacji CO istnieje możliwość zamiany pieca węglowego na piec gazowy dwufunkcyjny. Dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ś. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pieca i przewodów kominowych w mieszkaniu przy ul. L. [...] w S. Ś. Następnie decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ś. nakazał J. T., użytkownikowi mieszkania, zaniechanie użytkowania pieca i podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z wymaganiami technicznymi oraz § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...]r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ś. ustalił w oparciu o przesłuchanie stron, że przeróbka ogrzewania w mieszkaniu nr [...] przy ul. L. [...] została wykonana około roku [...] a prowadzone prace nie były nigdzie zgłaszane. Do ujawnienia samowolnie wykonanych zmian doszło w roku [...]. Właścicielem budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa, a zarządcą Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w S. Ś. W dniu [...]r. zostały przez organ I instancji wydane dwie decyzje. Pierwsza z nich o numerze [...]została skierowana do J. T. i zawierała nakaz zaniechania użytkowania pieca węglowego c.o. do czasu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Druga z decyzji, oznaczona numerem [...], została skierowana do zarządcy nieruchomości, Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w S. Ś. Jako podstawa jej wydania podany został przepis art. 66 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzją tą nakazano zarządcy doprowadzenie lokalu nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wyegzekwowanie od najemcy J. T. przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego lub wymiany pieca. W uzasadnieniu uznano za zasadne, aby najemca, któremu znany był stan lokalu w chwili zamiany, poniósł koszty doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu odwołań od tych decyzji, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o uchylone przepisy wykonawcze, zaś odpowiedzialność za skutki samowolnych przeróbek instalacji w lokalu ponosi nie najemca, lecz zarządca, który ma obowiązek dokonywania okresowych przeglądów technicznych budynku. Natomiast decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako podstawa prawna podany został art. 66 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że nie znajduje uzasadnienia prawnego zobowiązanie adresata decyzji do wyegzekwowania od najemcy wykonania czynności związanych z utrzymaniem budynku w należytym stanie, zaś odpowiedzialność za stan techniczny budynku ponosi jego właściciel (zarządca). Orzekając kolejny raz w sprawie, dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ś. wydał decyzję w oparciu o art. 66 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane. W decyzji tej nakazano zarządcy budynku – Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. w S. Ś. usunięcie nieprawidłowości w budynku, zakazując użytkowania niewłaściwego pieca c.o. w lokalu nr [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości oraz nakazując wymianę pieca węglowego na gazowy lub też wykonanie dla pieca węglowego prawidłowej wentylacji i przewodu kominowego. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie ujawniło istnienie w przedmiotowym lokalu instalacji centralnego ogrzewania oraz pieca, który nie odpowiada warunkom technicznym. Eksploatacja pieca zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia mieszkańców lokalu i budynku. Zarządca budynku jest odpowiedzialny za utrzymanie go w należytym stanie. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest konieczne do doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie powołano się na wyniki kontroli i zalecenia wydane przez Spółdzielnię Pracy [...] w S. Zakład Rejonowy nr [...] w S. Ś. z dnia [...]r. i [...]r. W złożonych odwołaniu Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w S. Ś. wniosła o zmianę decyzji. Podano, że pierwotnie lokal był wyposażony w piece węglowe kaflowe, podłączone do dostosowanych do nich przewodów. Za właściwe uznano zatem przywrócenie takich piecy, zaś wznoszenie przewodów dymowych i wentylacyjnych uznano za techniczne i ekonomicznie nieuzasadnione. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu uznano, że decyzja trafnie została skierowana do zarządcy budynku. Zarządca ponosi odpowiedzialność za istniejący stan techniczny budynku. Protokół z wizji lokalnej potwierdza możliwość wymiany pieca na gazowy dwufunkcyjny. Wniosek zarządcy dotyczący postawienia rozebranych piecy kaflowych, adekwatnych do istniejących kominów, oceniono jako niezasadny w sytuacji wykonanej instalacji c.o. w mieszkaniu. W skardze do Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. wniosło o uchylenie decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu podano, że zarządca nieruchomości nie może być adresatem decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania pieca, może nim być tylko najemca lokalu. Co do nakazu wymiany pieca lub modyfikacji przewodów stwierdzono, że istniejące przewody są prawidłowe dla pieców kaflowych. Art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie upoważnia organu nadzoru do decydowania o sposobie ogrzewania lokalu. Dobudowę kominów w mieszkaniu na parterze, przebiegającą przez wszystkie kondygnacje uznano zaś za bezprawną wobec zgody właściciela budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i akcentując odpowiedzialność właściciela (zarządcy) budynku za jego stan techniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z odmiennych względów niż podnoszone przez skarżącą spółkę. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. W przekonaniu Sądu, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter dokonanych w lokalu zmian. Istotne znaczenie w sprawie ma bowiem przeprowadzona wymiana ogrzewania w mieszkaniu nr [...], likwidacja pieców kaflowych i założenie centralnego ogrzewania. To właśnie ta zmiana, jak wynika z akt sprawy, doprowadziła do stanu nieadekwatności między istniejącymi w budynku rozwiązaniami technicznymi w zakresie wentylacji i przewodów kominowych a typem ogrzewania. Przepisy art. 66 prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, niewątpliwie uzasadniają i umożliwiają organom administracji wydawanie decyzji, mających zapewnić utrzymanie obiektów w należytym stanie technicznym i usuwanie nieprawidłowości w tym zakresie. Przepisy te mogą jednak znajdować zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim nie znajdują zastosowania inne instytucje prawa budowlanego, służące w szczególności usuwaniu skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych. O ile stwierdzony stan faktyczny sprawy uzasadnia zatem stosowanie instrumentów prawnych służących likwidacji samowoli budowlanej, przepisy art. 66 prawa budowlanego nie mogą stanowić podstawy wydawanych rozstrzygnięć. Warunkiem zastosowania przepisu art. 66 prawa budowlanego jest zatem, aby będący przedmiotem rozstrzygnięcia obiekt powstał w sposób legalny. Jeżeli do przeprowadzenia robót budowlanych doszło bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, wówczas pierwszeństwo w rozstrzygnięciu sprawy winny uzyskać przepisy regulujące usuwanie skutków samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany ogrzewania mieszkania jedynie na drodze faktycznych przeróbek dokonanych przez lokatora. Rozważenia zatem wymaga, czy prace te stanowiły roboty budowlane oraz czy tego rodzaju roboty podlegały reglamentacji prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest zaś budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1a ustawy prawo budowlane). W przekonaniu Sądu zmiany polegające na modyfikacji ogrzewania lokalu, wymianie piecy kaflowych na instalację centralnego ogrzewania, stanowią przebudowę instalacji, są zatem robotami budowlanymi prowadzonymi w obiekcie budowlanym. Roboty te nie zostały wymienione w art. 29 ustawy w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę, nie zostały również objęte dyspozycją art. 30 prawa budowlanego jako wymagające zgłoszenia. Okoliczność ta nakazuje uznać, że roboty te, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy, mogły być prowadzone jedynie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec braku takiej decyzji, co stanowi w sprawie okoliczność bezsporną, stanowiły one samowolę budowlaną i podlegają w pierwszej kolejności reżimowi prawnemu regulującemu usuwanie skutków samowoli. Ze względu na przedmiot przeprowadzonych robót budowlanych, nie będący budową obiektu budowlanego, w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, lecz w grę wchodzą instytucje uregulowane w art. 51 ustawy. Z tego też względu, mimo stwierdzonej daty powstania samowolnych przeróbek, zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), albowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z normą zawartą w art. 51 ust. 4, przepisy art. 51 ust. 1-3 znajdują zastosowanie także w sytuacjach, gdy roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia. Stwierdzenie takiej sytuacji, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania mającego na celu likwidację istniejącej samowoli i wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. Zobowiązanymi do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 51 prawa budowlanego są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Do nich zatem mogą być kierowane decyzje administracyjne, zaś kwestie rozliczeń finansowych między tymi podmiotami nie stanowią materii prawa budowlanego. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi sąd był zobowiązany orzec, zgodnie z art. 152 ustawy, w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z przepisami art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. SW