II SA/Ka 2965/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J.B. i S.B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wskutek skargi J.B. i S.B. jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z modernizacją i rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. K. w C. jako prowadzone z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...], wydaną przez Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż odstępstwa te polegają na rozbiórce starego budynku mieszkalnego i odtworzeniu jego pierwotnych gabarytów poprzez wybudowanie nowych fundamentów i ścian zewnętrznych – zgodnie z zamierzeniem architektonicznym zawartym w projekcie i linią zabudowy, która wyznacza fronton budynku sąsiedniego nr [...] oraz na wydłużeniu obiektu w kierunku zachodnim o 2,69 m. Powyższe zmiany uwzględniono w projekcie oraz odnotowano w dzienniku budowy, zaś lokalizacja budynku jest zgodna z dokumentacją projektową. Następnie decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył na E. i M. S. – jako inwestorów – obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz w odwołaniu powyższej decyzji J.B. i S.B. zarzucili opieszałość organu I instancji, który dopiero po dwóch miesiącach przeprowadził kontrolę inwestycji, umożliwiając tym samym prowadzenie budowy nowego budynku o innych wymiarach niż stary obiekt i w zbliżeniu do granicy z ich działką oraz niezgodnie z planem miejscowym co ich zdaniem narusza wymogi prawa budowlanego, podczas gdy udzielone pozwolenie dotyczyło modernizacji małego 2-izbowego domku w odległości 3,5 m od granicy, a było jedynie pretekstem podjęcia całkowicie innej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], podjętym z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. K. w Częstochowie, zaś zaskarżoną decyzją z tej daty nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu z dnia [...]. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe jest bowiem stwierdzenie, że obiekt budowlany jest realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Stąd też należało nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, a dopiero po jego sporządzeniu możliwa będzie ocena zasadności zarzutów odwołujących się. W skardze do sądu administracyjnego J.B. i S.B. ponownie wskazali, iż inwestor winien uzyskać nowe pozwolenie na prowadzoną budowę z zachowaniem odległości wymaganych prawem budowlanym. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wadliwie bowiem organy nadzoru budowlanego obydwu instancji zakwalifikowały samowolnie prowadzone prace budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, do kategorii przypadku innego niż określonego w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskutek tego zarówno postanowienia, jak i decyzje obydwu instancji, zapadły z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Już z określenia przedmiotu postępowania administracyjnego, jak i treści udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie nie miał miejsca przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lecz sporny obiekt budowlany realizowany był bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aczkolwiek wbrew zobowiązaniu organ odwoławczy nie przedstawił całości akt postępowania administracyjnego, z niekwestionowanych w tej części ustaleń faktycznych wynika, iż ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] udzielono E. i M.S. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudową klatki schodowej, kotłowni i pomieszczeń pomocniczych od strony zachodniej (od granicy z działką skarżących). Prawidłowość udzielonego pozwolenia na budowę nie podlegała kontroli w niniejszym postępowaniu. Legitymując się udzielonym pozwoleniem, inwestorzy dokonali rozbiórki istniejącego budynku, a następnie wybudowali począwszy od nowych fundamentów obiekt o innych wymiarach niż pierwotny, częściowo zgodnie z formą architektoniczną zawartą w projekcie, lecz dodatkowo wydłużono budynek w kierunku zachodnim o 2,69 m. Roboty budowlane wstrzymano na etapie kondygnacji parteru w stanie surowym otwartym, aczkolwiek już z treści samego postanowienia organu I instancji z dnia [...] dobitnie wynika błędne zakwalifikowanie samowoli do przypadku, określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wszak organ ten orzekł o wstrzymaniu robót związanych z "modernizacją" i rozbudową budynku mieszkalnego, podczas gdy inwestorzy nie podjęli w ogóle tego rodzaju inwestycji, mimo udzielonego im pozwolenia. Wykonano bowiem całkowicie inny zakres robót budowlanych, które należało kwalifikować jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli budowę całego nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Na tego rodzaju zakres budowy inwestorzy nie uzyskali uprzednio pozwolenia na budowę, bowiem decyzja Prezydenta Miasta C. upoważniała do przebudowy istniejącego budynku i dobudowy do tego obiektu. Zasadnie podnieśli zatem skarżący, iż przed podjęciem całkowicie nowej inwestycji winni byli uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Natomiast dokładając obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, organy nadzoru budowlanego określiły go jako projekt budynku mieszkalnego. Dla rozróżnienia przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego od przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, niezbędne jest bowiem porównanie rzeczowego zakresu robót budowlanych. Fakt, że inwestor legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, nie daje podstaw do stwierdzenia, iż na tej podstawie może prowadzić dowolną inwestycję, całkowicie odbiegającą rzeczowo od zakresu udzielonego pozwolenia, ponosząc jedynie konsekwencje z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jak już wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt III RN 89/00 (OSNP 2001/24/705), przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nakazania rozbiórki części budynku, dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę, nie podzielając stanowiska, aby pozwolenie na budowę stanowiło dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji za samowolę budowlaną, określoną w tym przepisie. Dodatkowo wskazać przyjdzie na zakres badania projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Mianowicie, w takim przypadku nie ma zastosowania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b), czyli badanie zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy kwestia zgodności inwestycji z prawem miejscowym ma istotne znaczenie dla możliwości legalizacji samowoli w świetle art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w niniejszej sprawie sporna budowa w ogóle nie podlegałaby kontroli w aspekcie zgodności zamierzenia z zapisem planu miejscowego, a na taką sprzeczność skarżący wskazywali w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z tych względów, zarówno zaskarżona decyzja, jak i postanowienie organu II instancji oraz rozstrzygnięcia organu I instancji, wydane w granicach niniejszej sprawy, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono z braku wniosku skarżących (art. 210 § 1 tej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem zastosować tryb, wskazany w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego celem likwidacji skutków samowolnego prowadzenia robót, polegających na budowie obiektu budowlanego, uwzględniając zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), z tym że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 1 i 4 ustawy nowelizującej).