II SA/Ka 3005/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie NSA Sędzia NSA del. Ewa Krawczyk, Asesor WSA Iwona Bogucka, Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M.T.-G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Starosta [...] na wniosek inwestora S.G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w P. przy ul. W., o czym poinformował właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym M.T.-G.. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał S.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał m.in., że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., nadto wydana dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie utraciła ważności, zaś inwestor spełnił określone w niej wymagania. Organ ten uznał jednocześnie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszy interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.T.-G., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu tym podała, że inwestor w miesiącu wrześniu rozpoczął prowadzenie zaawansowanych robót budowlanych, kwestionując jednocześnie przebieg granic działki, na której planowana jest inwestycja. Informację na temat wykonywanych przez inwestora robót budowlanych odwołująca zawarła już w piśmie z dnia [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego w B. W odpowiedzi na wskazane pismo w dniu [...] na działce nr [...] przeprowadzono oględziny, w efekcie których stwierdzono, że "budowa została rozpoczęta przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę". Następnie pismem z dnia [...] Starosta Powiatowy w B. przekazał sprawę prowadzonych robót budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] zawiesił postępowanie zainicjowane odwołaniem M.T.-G., do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego kwestii wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na mocy decyzji nr [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] w P. przy ul. W., wskazując w uzasadnieniu m.in., że inwestor, po uzyskaniu informacji o wniesionym odwołaniu od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wstrzymał dalszą budowę, a nadto stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na skutek odwołania M.T.-G. sprawa rozpoznana została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K., który decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po ukończeniu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone wcześniej postępowanie w sprawie z odwołania M.T.-G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W rezultacie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] na mocy decyzji z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...], podając w uzasadnieniu, iż rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego pozwalają przyjąć, że nie zachodzą w sprawie podstawy do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w okresie, gdy inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdził brak podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z powodu kwestionowania przez sąsiada prawa inwestora do dysponowania nieruchomością, który to nawet nie wystąpił o rozstrzygnięcie sporu granicznego do sądu powszechnego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że sporny budynek usytuowany został w odległości 4,10 m od niekwestionowanej dotychczas granicy z nieruchomością odwołującej się M.T.-G., natomiast najwyżej położona krawędź przesłaniająca budynku znajduje się w odległości 10,1 m od granicy, nie powodując nawet zaciemnienia sąsiedniej działki, ani utrudnienia dostępu oświetlenia naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Reasumując, organ odwoławczy uznał, iż wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.T.-G. domagała się uchylenia powyższej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż decyzja ta narusza jej uprawnienia oraz powołuje się na nieprawdziwe fakty, zwłaszcza w stwierdzeniu, że "sporny budynek usytuowany jest od dotychczas niekwestionowanej granicy z nieruchomością skarżącej o 4,10 m", gdy tymczasem granica ta przebiega w odległości 62,5 cm od ogrodzenia i w związku z tym ogrodzenie to nie może być traktowane jako granica prawna. Ponadto skarżąca podniosła, iż budowę rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia, w sposób dowolny usytuowano na nieruchomości budynek, jak również nie przeprowadzono geodezyjnego wytyczenia granic. Jednocześnie skarżąca dodała, że prowadzona inwestycja budowlana wymaga wykonania szeregu pomiarów geodezyjnych, takich jak "wytyczenie budynku" czy też "wytyczenie przyłączy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej w kwestii ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością skarżącej a nieruchomością na której realizowana jest inwestycja, Wojewoda [...] wskazał, iż sprawa ta winna zostać rozstrzygnięta w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Ponadto podnosząc, że w kwestii zarzucanej samowoli budowlanej wypowiedziały się organy nadzoru budowlanego stwierdził, iż nie zachodzą w sprawie podstawy do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl natomiast art. 16 § 1 kpa jako ostateczną określić należy decyzję, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W oparciu o powyższe stwierdzić wobec tego należy, iż pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego jest ostateczna decyzja administracyjna zawierająca takie pozwolenie. W niniejszej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.G. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w P. przy ul. W. Wskazaną decyzję inwestor otrzymał w dniu [...], a zatem przy założeniu, że pozostałym stronom decyzja została doręczona również tego dnia i strony te odwołały się od tejże decyzji – to ostateczną mogłaby się stać najwcześniej w dniu [...]. Istotnym jest bowiem, iż doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wyłącznie wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, z możliwością jej wyeliminowania na zasadach określonych w kpa, a więc m.in. w drodze odwołania od decyzji organu administracji I instancji, które zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, a jeżeli decyzja ogłoszona została ustnie – w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia stronie. Tymczasem jednak w dniu [...] od decyzji Starosty [...] odwołała się M.T.-G., a jak ustaliły organy, inwestor S.G. przystąpił do wykonywania robót budowlanych w okresie, kiedy wydana dla planowanej inwestycji decyzja o pozwoleniu na budowę nie była decyzją ostateczną. Okoliczność powyższa stwierdzona została w sposób jednoznaczny w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...]. przez pracownika Starostwa Powiatowego w B., nadto potwierdzają to ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego, które wskazują, iż budowa ta rozpoczęta została przed upływem 14-dniowego terminu uprawniającego do złożenia odwołania od w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przed ostatecznością decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie negowały faktu rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, jednak swoje działania w tejże materii ograniczyły wyłącznie do przekazania informacji organom nadzoru budowlanego, gdy tymczasem niezależnie od tego powinny wdrożyć stosowne postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia zakresu, charakteru oraz stopnia zaawansowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Co prawda prowadzone przez organy nadzoru budowlanego odrębne postępowanie zakończyło się ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych, jednakże dla ostatecznego wyniku niniejszej sprawy rozstrzygnięcia te nie miały znaczenia, albowiem dla organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnym był wyłącznie zakres i rozmiar przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych, w kontekście zasadności dalszego bytu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na uboczu rozważań w tym postępowaniu musi pozostać kwestia, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Na marginesie wskazać należy, iż w/w decyzje organów nadzoru uchylone zostały na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2080/01. W postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o pozwolenie na budowę istotnym jest, iż pozwolenie na budowę udzielone może być tylko przed rozpoczęciem robót, natomiast po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą bowiem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a ewentualne postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. IV SA 1453/96; J. Siegień, komentarz do Prawa budowlanego, Warszawa 2003, str. 209). Wyłomem od prezentowanej linii orzecznictwa jest stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99, w świetle którego naruszenie art. 28 Prawa budowlanego nie jest objęte dyspozycją i sankcją z art. 48 Prawa budowlanego, a wykonanie w ograniczonym zakresie robót budowlanych, samo przez się, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu jest jednakże poglądem odosobnionym i nie zostało podzielone przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy wobec tego, iż podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Fakt zaś wykonywania części robót budowlanych nie może być przesłanką sanującą wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1989 r., sygn. IV SA 603/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 10). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była decyzją ostateczną, wykonał określoną część zamierzenia inwestycyjnego prowadząc prace budowlane, które do dnia [...] znajdowały się na etapie wzniesienia fundamentów budynku i części ścian piwnicy, stąd też prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę uznać należy przynajmniej w tym zakresie za bezprzedmiotowe. W momencie bowiem uzyskania informacji o dokonanej samowoli budowlanej, potwierdzonej przeprowadzonymi oględzinami – Wojewoda [...] orzekając na etapie odwołania od decyzji organu I instancji powinien był ustalić zakres oraz charakter wykonywanych już robót budowlanych, gdyż miało to istotne znaczenie dla finalnego wyniku sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że inwestor przed rozpoznaniem odwołania od decyzji organu I instancji wykonał roboty budowlane w zakresie wskazanym przez skarżącą tak w piśmie z dnia [...] jak i w odwołaniu, organ odwoławczy nie mógłby wydać decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jednocześnie odnotować w tym miejscu należy, iż Wojewoda [...] odnosząc się do podniesionego w tej kwestii zarzutu skarżącej ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż w przedmiocie zarzucanej samowoli budowlanej wypowiedziały się organy nadzoru budowlanego w wydanych w sprawie decyzjach. Z przytoczonych na wstępie powodów odwołanie się do ustaleń organów nadzoru budowlanego nie zwalniało Wojewody od poczynienia ustaleń we własnym zakresie. Powyższe uwagi nie oznaczają jednak, że Sąd podzielił wszystkie argumenty skarżącej. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących braku geodezyjnego wytyczenia nieruchomości wskazać należy, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt zagospodarowania działki powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, skład komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Jak wynika natomiast z obowiązujących w dacie orzekania przez organy przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) informacje te winny znaleźć się bądź w części opisowej, bądź części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonej na kopiach mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem stwierdzić należy, iż tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu opracowany na takiej mapie spełnia warunki do uznania go za sporządzony na aktualnej mapie w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w niniejszej sprawie słusznie uznał Wojewoda, że przedłożony przez inwestora projekt spełnia te wymagania. Projekt opracowany został bowiem na aktualnej mapie z dnia [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O ile natomiast skarżąca twierdziła, iż przebieg granicy miedzy działkami jest inny niż wynika to z mapy, powinna przedłożyć dokument wykazujący te twierdzenia, względnie uprawdopodobnić, że zainicjowała odrębne postępowanie w tym zakresie, czego jednak nie uczyniła. Słusznie również zauważył Wojewoda [...], że powołana przez skarżącą kwestia ustalenia przebiegu granic pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością inwestora – jako należąca do materii cywilistycznej podlegać winna rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż kontrolowana decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, wobec wydania jej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą art. 28 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na zasadzie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzja z uwagi na jej charakter oraz motywy kasacyjnego orzeczenia Sądu nie podlega wykonaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1a obowiązującego w dacie wniesienia skargi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.). SW