II SA/Ka 3015/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk ( spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2002 r. ( sygn. akt II SA/Ka 3024/00 ) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr[...]. W uzasadnieniu wskazano, że użyte przez organ odwoławczy w sentencji zaskarżonej decyzji sformułowania były niezrozumiałe dla stron, gdyż nie zawarto precyzyjnego określenia jakiego rodzaju robót budowlanych ma dokonać inwestor w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do meritum sprawy wskazano, że błędnym jest stanowisko organu I instancji jakoby roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachu nie wymagały dopełnienia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi. Organy obydwu instancji nie dokonały również ustaleń, czy nowe pokrycie dachu zostało wykonane w takich samych granicach jak poprzednie, co oznaczałoby, że wykonane roboty odtwarzały jedynie stan poprzedni bez jego zmiany. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity : Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ) nałożył na R. W. obowiązek przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym konstrukcji dachu wraz z pokryciem i niezbędnymi rysunkami oraz dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że inwestor dokonał wymiany pokrycia dachowego bez ingerencji w konstrukcję więźby dachowej budynku. Tego rodzaju prace należy zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające zgłoszeniu właściwemu organowi ( art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ). Nie są to jednakże roboty budowlane polegające na budowie bez pozwolenia lub też zgłoszenia obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego też likwidacja skutków samowoli tego rodzaju powinna nastąpić w trybie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Wykonane przez inwestora roboty należy zakwalifikować jako prace odtwarzające poprzednio istniejący stan bez jego zmian, z jednym wszakże odstępstwem – w połaci dachowej zainstalowano dwa okna połaciowe. W odwołaniu od tej decyzji J. C. zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu nieważność oraz nierespektowanie wskazówek zawartych w wyroku Sądu z dnia 5 listopada 2002 r. W uzasadnieniu odwołujący się zwrócił uwagę na fakt, iż budynek sąsiada, na którym dokonano zmiany poszycia dachowego, usytuowany jest w granicy z jego nieruchomością , co sprawia, że wysunięty dach znajduje się nad jego nieruchomością. Dodatkowo podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zawiera precyzyjnych wskazówek jakie czynności inwestor winien dokonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem oraz nie posiada, wymienionych w art. 107 kpa elementów, jakie powinna mieć decyzja administracyjna. Organ odwoławczy poinformował strony o terminie oględzin spornego budynku, który wyznaczono na dzień [...]. W ich trakcie ustalono, że budynek należący do R. W. zlokalizowany został w granicy z nieruchomością J. C. Od strony tej nieruchomości dach ten zakończony jest obróbką blacharską "[...]" wysuniętą od lica ściany na około 10 cm. Od strony okapu znajduje się rynna, która jest nieznacznie wysunięta ( około 1,5 cm). W trakcie oględzin J.C. zwrócił się o usunięcie wysuniętego dachu. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachu, o ile nie obejmują wymiany elementów konstrukcyjnych dachu należy traktować jako remont, a zatem wymagają one zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie zakres wykonanych robót obejmował nie tylko wymianę poszycia dachu lecz również montaż dwóch okien dachowych, co jednakże nie doprowadziło do zmiany konstrukcji dachu. Niewątpliwie inwestor nie dochował obowiązku dokonania zgłoszenia tych prac, co stanowi samowole budowlaną. Jednakże w tego rodzaju przypadkach zastosowanie znajduje art. 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym prawidłowym było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym dachu wraz z niezbędnymi rysunkami, gdyż wymóg ten inwestor winien spełnić na etapie zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego elementów decyzji administracyjnej – organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji posiada wszystkie części składowe o jakich jest mowa w art. 107 kpa. Na decyzję tę skargę do Sądu wniósł J. C. domagając się wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny z uwagi na fakt niewykonania wyroku Sądu z dnia 5 listopada 2002 r. Skarżący podniósł ponadto, iż argumentacja zawarta w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji została zbagatelizowana, o czym świadczy fakt utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, opisując obszernie przebieg dotychczasowego postępowania oraz powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu braku rozstrzygnięcia odnośnie faktu wysunięcia dachu nad posesję skarżącego, organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na fakt, że ściana budynku sąsiada spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej to tym samym nie jest koniecznym wykonanie ogniomuru. Wykonana obróbka blacharska jest zgodna z Polską Normą PN-61/B-10245, zaś kwestia ta była przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie mimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego dokonały niewłaściwej jego oceny, a w konsekwencji kwalifikacji prawnej. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż inwestor R. W. dokonał w [...] wymiany pokrycia dachu, bez ingerencji w konstrukcje dachu – więźby dachowej oraz umieścił w połaciach dachowych – także bez naruszenia konstrukcji dachowej – dwa okna. Prawidłowo zatem organy ustaliły, że wymiana pokrycia dachowego bez naruszenia konstrukcji dachu była remontem wymagającym zgłoszenia – art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest przed zmianą Prawa budowlanego dokonanego ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ). Należy bowiem wskazać, iż w niniejszej sprawie wobec wszczęcia postępowania w [...] i nie zakończenia go decyzją ostateczną do dnia [...] , organy orzekały – zgodnie z art. 7 ust. 1 noweli z 27 marca 2003 r. – w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązującego do tej daty to jest 11 lipca 2003 roku. Wobec bezspornego faktu, że wymiana pokrycia dachowego nastąpiła bez wymaganego prawem zgłoszenia do dokonanych robót należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Organy były więc upoważnione do zbadania zabezpieczenia przeciwpożarowego wykonanego dachu i jego stanu technicznego. Jednakże ponieważ przedmiotem postępowania było przede wszystkim bezsporne wysunięcie dachu na posesje skarżącego, to niezależnie od legalizacji wykonanych robót, organy zobowiązane były rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego bowiem decyzja, którą nie ustosunkowuje się do żądań wnioskodawcy zawsze narusza prawo. W tej kwestii orzekające w sprawie organy dotychczas nie podjęły rozstrzygnięcia. Utrzymanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującego złożenie inwestorowi kolejnych dowodów ( orzeczenie o stanie technicznym dachu i dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ) – zdaniem składu orzekającego – nastąpiło z naruszeniem treści tego przepisu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dopuszcza bowiem wydanie decyzji dokładnie i jednoznacznie określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie doprowadza do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązki określone zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji mogły jedynie zmierzać do ustalenia czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Takie obowiązki powinny być nałożone na inwestora w trybie art. 81 c Prawa budowlanego, a więc postanowieniem mającym charakter dowodowy. Nie dostrzegły natomiast organy, że w świetle § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującego w dacie orzekania przez organy, okapy i gzymsy mogły wprawdzie pomniejszać odległość od granicy działki sąsiedniej, ale w żadnym przypadku nie mogły przekraczać jej granicy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że przedmiotowy dach zakończony obróbką blacharską – tzw. wiatrówką, jest wysunięty poza lico ściany znajdującej się w granicy o około 10 cm. Nadto od strony okapu rynna jest wysunięta poza obróbkę blacharską. Kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i Polską Normą, nie może przesądzać o zgodności z wymogami techniczno – budowlanymi. W omawianym przypadku organy orzekające dysponowały podstawą prawną do wydania nakazu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem, czyli w tym wypadku rozbiórki tej części dachu, ( wiatrówki, rynny) która wysunięta jest poza lico ściany usytuowania w granicy z działką J.C. Odnośnie okien, które zostały umieszczone w połaciach dachowych w ramach wymiany pokrycia dachowego dokonanego w [...] to w sprzeczności pozostają z przepisami prawa, twierdzenie organów orzekających, iż do okien tych ma zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Jest poza sporem, iż wymienione wyżej okna nie zastąpiły wcześniej istniejących okien, a więc mimo, że ich wykonanie nie naruszyło konstrukcji dachowej, nie mogły być traktowane jako remont, który polega na odtworzeniu stanu pierwotnego ( art. 3 pkt 8 ). Wykonanie okien przed dniem [...] należało więc traktować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ze skutkami z art. 48 tego prawa. Dopiero po dniu [...] co ma znaczenie dla ponownego rozpoznania sprawy przebudowa została zaliczona do robót budowlanych innych niż budowa ( art. 3 pkt 6 i 7 ) co otworzyło możliwość stosowania do niej reguł przewidzianych art. 51 w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 roku, co oznacza, iż odległość od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej od granicy działki nie może być mniejsza niż 4 m. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu oraz zmianę stanu prawnego dokonaną ustawami z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ) i 16 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. nr 93, poz. 888 ). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) orzeczono, jak w sentencji.