II SA/Ka 3051/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ( [...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. su Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J.S. pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego z wiatą w poziomie oraz częścią mieszkalną na piętrze. Zamierzenie budowlane miało zostać zrealizowane na działkach o numerach [...] i [...] w R., przy ul. O.. Od decyzji tej w terminie przewidzianym w k.p.a. nie zostało wniesione przez strony postępowania odwołanie. W związku z tym w dniu [...] inwestor zgłosił organowi I instancji zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych z dniem [...]. W dniu [...] odwołanie od opisanej decyzji Starosty wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożyła A.S. współwłaścicielka budynku mieszkalnego oraz współużytkownik wieczysty działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oba wskazane postanowienia Wojewody zostały następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 4 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2082/00. Wojewoda Ś. rozpatrując ponownie wniosek A. S. postanowieniem z dnia [...] przywrócił jej termin do wniesienia odwołania. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. W motywach swojej decyzji Wojewoda podał, że wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył w dacie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działek [...] i [...]. Projektowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostało – zdaniem tego organu – co prawda w odległości nieprzepisowej, bo wynoszącej 1,5 m od granicy z sąsiednią działką, niemniej inwestor przedłożył zgodę na taką lokalizację inwestycji W.S., współużytkownika wieczystego działki [...]. Z uwagi zaś na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. Sygn. akt P 11/00 podniesiona przez A.S. okoliczność braku również jej zgody na to przedsięwzięcie nie mogła wpłynąć na zmianę decyzji organu I instancji. Wojewoda stwierdził też, że i rozbudowa budynku mieszkalnego inwestora nie spowoduje naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawanej decyzji - Dz. U. z 2000 r. na 106, poz. 1126 ze zm.) W skardze do sądu administracyjnego A.S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że w swoim odwołaniu zaakcentowała nie tylko brak zgody na usytuowanie inwestycji w pobliżu granicy działki, której jest współużytkownikiem wieczystym, ale także wskazała na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.). Podniosła ona także, że Wojewoda podszedł do sprawy "wyjątkowo formalistycznie" wskazując na niekonstytucyjność tylko jednego z przepisów tego rozporządzenia. Tymczasem decyzja organu I instancji naruszyła jej uzasadnione interesy o jakich jest mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a realizacja inwestycji, w tym budowa garażu (niezgodnie z pozwoleniem na budowę) spowodowała zacienienie pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku oraz zwiększyła emisję hałasu i zanieczyszczenie powietrza. Powyższe spowodowało także brak możliwości wykorzystania jej działki od strony działek sąsiada z powodu całkowitego zacienienia ogrodu. Na dowód swoich twierdzeń skarżąca dołączyła do skargi dokumentację zdjęciową ilustrującą usytuowanie garażu przy granicy z jej działką. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Organ ten wskazał, że wniesione zarzuty są bezpodstawne. Działki inwestora znajdowały się bowiem na terenach zabudowy mieszkaniowej, a plan miejscowy przewidywał możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielo i jednorodzinnej oraz dopuszczał realizację obiektów gospodarczych lub pomocniczych towarzyszących zabudowie. Na obszarze tym nie przewidziano jednocześnie możliwości lokalizowania upraw ogrodowych i sadowniczych. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich o jakiej mowa w prawie budowlanym nie obejmuje ochrony upraw gruntowych przed zacienieniem. Wreszcie wskazał, że trudno uznać wiatę na samochód za inwestycję uciążliwą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie będąc bowiem związany, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej Poppsa - zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę dostrzeżone naruszenia prawa z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać bowiem wydana została z uchybieniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności organ drugiej instancji rozpoznając po przywróceniu terminu, odwołanie wniesione przez skarżącą nie wziął pod uwagę, iż od wydania przez organ I instancji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę upłynęło blisko dwa i pół roku. Powyższy upływ czasu nie mógł zaś pozostać bez wpływu na realizację zamierzenia inwestora. Mimo zaistnienia opisanej sytuacji organ odwoławczy nie odniósł się nawet do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Tymczasem z dokumentów tych wynikało, że inwestor już w połowie [...] zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych, a nadto kierownik budowy złożył oświadczenie o podjęciu się obowiązków kierowania przedmiotową budową. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że w aktach znajdowała się także dokumentacja fotograficzna dołączona do odwołania wniesionego w sierpniu [...] r. z której już wówczas wynikało poważne zaawansowanie rozpoczętych robót budowlanych. Także w odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. nie odniósł się do dołączonej do skargi dokumentacji zdjęciowej, która dowodzi, że przedmiotowa budowa była prawdopodobnie ukończona. Wyjaśnienie kwestii stanu zaawansowania realizacji inwestycji miało tymczasem niebagatelne znaczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Inaczej mówiąc, zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. – w brzmieniu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji) prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1860/96 w: LEX nr 43753 i z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98 w: LEX nr 53387). Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że stosownie do treści art. 130 § 2 k.p.a. w sprawie nie nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, bowiem skutku takiego nie mogło wywołać wniesienie przez skarżącą odwołania po terminie. W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę mógł pomocniczo sięgnąć, po ustaleniu stopnia realizacji inwestycji, do wskazań zawartych w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r. sygn. akt III AZP 21/95 ( OSNP z 1996 r. nr 6, poz. 79). Reasumując należy stwierdzić, że brak wyjaśnienia przez organ II instancji kwestii stopnia zaawansowania inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę, która uzyskała walor wykonalności na skutek wniesienia odwołania po terminie, powoduje konieczność uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k. p. a . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Poppsa w związku z art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 Poppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji w pierwszym rzędzie ustali, czy przedmiotowa inwestycja została ukończona, a w przypadku jej ukończenia uchyli decyzję I instancji i umorzy postępowanie przed tym organem. Następnie zaś sprawę przekaże właściwemu miejscowo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który przeprowadzi postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podobnej treści decyzję Wojewoda wyda też w przypadku znacznego stopnia zaawansowania prowadzonych, choć jeszcze nie ukończonych robót budowlanych.