II SA/Ka 3067/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. L., G. L. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w G. na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z późn. zm.) nałożył na A. i G. L. będących właścicielami Przedsiębiorstwa A, karę pieniężną w wysokości [...] złotych z tytułu uchybienia przepisowi art.92 ust.1 pkt 6 wskazanej ustawy. Decyzja powyższa została podpisana w imieniu organu dokonującego kontroli przez działającego z upoważnienia Komendanta Miejskiego Policji w G., asystenta Referatu Obsługi Zdarzeń Drogowych SRD KMP w Gliwicach, sierżanta sztabowego K. S. Z przedstawionego w dniu [...] stanowiska Komendanta Miejskiego w G. wynikało, iż rozpoznał on odwołanie strony ukaranej od kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, bowiem przepisy art.92 ust.1 pkt 6 i art.87 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z późn. zm.) oraz pkt 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz.999) zobowiązywały do nałożenia kary pieniężnej z tytułu nie posiadania prawidłowo wypełnionej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Komendant Miejski wskazał, iż istotnie po myśli § 5.1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz.1684) obowiązek wypełniania kart opłat miesięcznych obciąża jednostkę sprzedającą taką kartę, nie stanowi to jednak usprawiedliwienia dla kierowcy samochodu za ujawnioną podczas kontroli nieprawidłowość w wypełnionej karcie opłat. Nie zgodziwszy się ze stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w G., w odwołaniu od jego decyzji z dnia [...] strona wniosła o uchylenie nałożonej kary ze względu na fakt, iż obowiązek prawidłowego wypełnienia kart opłat miesięcznych obciążał Urząd Pocztowy sprzedający karty, a zatem wyłącznie ten Urząd winien był być uznany za winnego niedopatrzenia w postaci nieprawidłowego wypełnienia dokumentu. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. i wskazał, iż przedłożona do kontroli karta opłat nie stanowiła potwierdzenia opłaty ze względu na brak wpisu w karcie numeru rejestracyjnego pojazdu co jest równoznaczne, zgodnie z zapisem § 5 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002 r., z brakiem dokumentu potwierdzającego opłatę. W konsekwencji, po myśli art.87 ust.3 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz.137 z 2001 r. z późn. zm.) powoduje to odpowiedzialność przedsiębiorcy korzystającego z dróg krajowych. Zdaniem Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji kwestia ustalenia odpowiedzialności za powstałą nieprawidłowość przy wypełnianiu karty opłat nie stanowi przedmiotu toczącego się postępowania i może być wyjaśniona w ramach odrębnych procedur prawnych. Decyzja ta została podpisana przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, podinspektora M. N.-B. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i G. L., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji i wnieśli o jej uchylenie zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a to art.42 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż to skarżący odpowiadają za prawidłowości wypełnienia kart opłat miesięcznych co jest sprzeczne z przepisem art.42 ust.3 cyt. ustawy. W uzasadnieniu skargi podano nadto, iż na odwrocie karty opłat widnieje pouczenie wskazujące kto ma obowiązek wypełnienia karty. Zgodnie z powyższym pouczeniem skarżący byli przekonani, iż nie do nich należy ten obowiązek, a wręcz, że nie są oni uprawnieni do dokonywania wpisów w karcie. Zaznaczyli również, że posiadają wyłącznie dwa pojazdy i dwie karty opłat zostały przez nich wykupione. W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Policji w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowo prezentowaną przez organ administracji argumentację wskazując dodatkowo, iż nawet jeżeli jednostka wydająca kartę opłat drogowych nie wypełni jej należycie, to na wykupującym przedsiębiorcy ciąży obowiązek doprowadzenia do jej prawidłowego wypełnienia, gdyż on ponosi odpowiedzialność w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wypełnieniu dokumentu. Na rozprawie w dniu [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił zwrócić się do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przekazanie informacji dotyczącej posiadania przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, podinspektora M. N.-B. uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych w dniu [...] roku. W odpowiedzi przekazane zostały dwie decyzje Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji – Nr [...] z dnia [...] roku zawierająca upoważnienie Naczelników wydziałów i ich Zastępców do załatwiania określonych spraw w imieniu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz decyzja Nr [...] z dnia [...] roku zmieniająca decyzję Nr [...] i wprowadzająca dodatkowe upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz.652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art.134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie treść art.107 § 1 i art.268a k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawa procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważania swoje rozpoczął od kontroli treści upoważnienia Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji dla wydającego zaskarżoną decyzję podinspektora M. N.-B. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie z art.107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Po myśli art.89 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z póżn. zm.) do kontroli dokumentów, o których mowa w art.87 wskazanej ustawy, uprawnieni są Policja, inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, organ celny, funkcjonariusze Straży Granicznej, zarządcy dróg – z wyłączeniem dokumentów, o których mowa w art.87 ust.1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) i ust.4, organy udzielające licencji lub zezwolenia poprzez osoby upoważnione do przeprowadzania kontroli lub organy, którym powierzono czynności kontrolne, zgodnie z art.85 i art.86. W przypadku zatem, gdy kontrola opłaty drogowej dokonana została przez Policję, organami administracji właściwymi do wydania decyzji w oparciu o art.6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz.179), jako organ I instancji był komendant powiatowy (miejski) Policji, a organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji – komendant wojewódzki Policji. Jak z powyższego wynika, podpisany na decyzji Zastępca Wydziału Ruchu Drogowego podinspektor M. N.-B. nie był organem administracji władnym do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Należy zauważyć, iż ustawa o Policji w przeciwieństwie do ustaw z zakresu prawa ustrojowego nie przewiduje możliwości scedowania jednoosobowej reprezentacji do załatwiania spraw indywidualnych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji na innych funkcjonariuszy Policji. Możliwość taką daje wyłącznie przepis art.268 k.p.a., z którego treści wynika jednoznacznie, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny dołączył do akt sprawy decyzję nr [...] Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku wydaną na podstawie art.268a k.p.a. w sprawie upoważniania naczelników wydziału i ich zastępców do załatwiania określonych spraw w imieniu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i decyzję nr [...] z dnia [...] roku zmieniającą decyzję nr [...]. Treść wskazanych decyzji stanowi między innymi, iż Ś. Komendant Wojewódzki Policji upoważnia naczelników Wydziału Ruchu Drogowego i ich zastępców do wydawania indywidualnych decyzji w zakresie kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe upoważnienie nie spełnia wymogów zawartych w treści art.268a k.p.a., a w konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów opisanych w treści art.107 § 1 k.p.a., a zatem dotknięta jest ona wadą nieważności przewidzianą w art.156 § 1 pkt 1 kpa. Powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął po przeprowadzeniu analizy porównawczej analogicznych co do treści art.268a k.p.a. zapisów zawartych w ustawach szczególnych, w szczególności zapisu art.39 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13, poz.74), z art.39 ust.4 tej ustawy, czy art.38 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz.587), art.46 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz.576), czy też art.112 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593) i art.21 pkt 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.). W regulacjach tych ustawodawca wyraźnie określa, kiedy możliwość przekazania prerogatyw organu uzależniona jest tylko od sprawowania określonej funkcji czy stanowiska upoważnianego, bez wskazania osoby upoważnianej imiennie, a kiedy ustawodawca pozwala na upoważnienie konkretnego pracownika. Przykładowo, w świetle art.38 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym posiadającym uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu jest starosta, który może upoważnić wicestarostę, poszczególnych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji. Przepis ten zawiera zamknięty katalog osób, którym starosta może udzielić upoważnienia, a wśród nich obok m.in. pracowników starostwa czy powiatowych służb wymienia kierownika jednostki organizacyjnej. Wynika z tego, że starosta ma prawo upoważnić określone w art.38 ust.2 osoby sprawujące określone stanowiska do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Odmienną regulację zawiera art.21 pkt 1a ustawy o drogach publicznych, pozwalając zarządcy drogi upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy lub jednostki będącej zarządem drogi, a zatem imiennie określonych pracowników zatrudnionych we wskazanych urzędach. Tak też stanowi zawarty w art.268a k.p.a. zapis nie pozwalający scedowania uprawnień właściwego organu na niepersonifikowane stanowiska służbowe lecz pozwalający wyłącznie na udzielenie zindywidualizowanemu pracownikowi pisemnego upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu upoważniającego w określonym czasie i zakresie. Brak takiego upoważnienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości co jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p..p.s.a. nieważność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi, a ponieważ zaskarżona decyzja rozstrzygała o obowiązkach skarżącego, na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono w zakresie jej wykonywania. O kosztach orzeczono po myśli art.200, art.205 § 2, 209 oraz 210 § 1 p.p.s.a. sw