II SA/Ka 3093/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Wiesław Morys WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi V. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. działając na podstawie art. 43 ust. 1 i 6 art. 27 ust. 1, art. 31b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.) oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. do wydawania decyzji administracyjnych, przyznał V. H. zasiłek stały na okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Nadto Ośrodek Pomocy Społecznej przejął na siebie obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą przyznania świadczenia było spełnienie przez stronę przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i art. 31 b ustawy o pomocy społecznej, bowiem była ona zdolna do pracy, lecz ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji nie posiadała dochodu, a dochód rodziny nie przekroczył półtorakrotności dochodu określonego w art. 4 ustawy. Kolejną decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.) uchylono decyzję przyznającą stronie zasiłek stały. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia była wysokość otrzymanego przez rodzinę strony dochodu w miesiącach [...],[...] i [...] Dochód ten bowiem w [...] wyniósł [...] zł, [...] zł a w [...] zł, co stanowiło o braku przesłanek wynikających z kryterium dochodowego do przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż nienależne świadczenia podlegają zwrotowi, w związku z czym prosi się stronę o dokonanie zwrotu zasiłku wypłaconego we wskazanych miesiącach. Strona nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji wniosła odwołanie, określając w nim, iż odwołuje się od decyzji Nr [...] z dnia [...] roku, a w treści swego odwołania stwierdziła, iż w związku z otrzymaniem pisma dotyczącego zwrotu pobranego zasiłku stałego zwraca się o u chylenie decyzji. W dalszym ciągu swego odwołania podniosła, iż nie wyrażała zgody na zwrot wypłaconego jej zasiłku za miesiące [...] i [...] , a zgodę taką wyraziła wyłącznie w stosunku do wypłaty z okresu miesiąca [...] i to w przypadku zwrotu w ratach. Podała nadto, że mąż jej przebywał przez dwa miesiące na urlopie bezpłatnym, a podanie jego bieżących zarobków nie jest możliwe, gdyż docierają do niego z dwumiesięcznym opóźnieniem, a w konsekwencji nie jest prawdziwy zarzut podania przez stronę pracownikowi socjalnemu mylnej informacji o dochodach uzyskiwanych przez jej rodzinę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając na wstępie, iż strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie. W dalszej części uzasadnienia dokonana została analiza stanu faktycznego sprawy. Wskazano, iż mąż V. H. pracuje w [...] od miesiąca [...] aczkolwiek w miesiącach [...] i [...] ze względu na brak frontu robót miał bezpłatną przerwę. Wynagrodzenie otrzymuje z miesięcznym opóźnieniem i za [...] wypłacone zostało dopiero w [...], za co rodzina utrzymała się do [...], gdyż ponowne wynagrodzenie za miesiąc [...] otrzymali dopiero w [...]. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja organu I instancji była słuszna, bowiem ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zostało przekroczone w miesiącu [...], gdy dochód rodziny wyniósł [...]zł i odpowiednio w [...]–[...]zł i [...]–[...]zł, natomiast kryterium dochodowe od [...]do [...]roku wynosiło [...]zł, a od [...]roku –[...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało również za słuszne, stosownie do zapisu art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, ustalenia organu I instancji co do wysokości świadczenia nienależnie pobranego i żądania jego zwrotu, podkreślając, iż w postępowaniu przed Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. miało miejsce pouczenie strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, wiążącej się z przyznaniem świadczenia. Po otrzymaniu decyzji organu administracji II instancji, V. H. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie decyzji o zwrocie pobranego zasiłku stałego wskazując, iż pracownik socjalny poinformował ją o zwrocie tego zasiłku wyłącznie za miesiąc [...] roku. Na uzasadnienie swego stanowiska podniosła argumenty tożsame co w odwołaniu, dodatkowo wskazując, iż mąż jej nie pracował również w miesiącu [...]a wydatki na leczenie córki wynoszą niezmiennie [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując swoje stanowisko jak w toku postępowania administracyjnego, ponownie wskazując, iż strona nie wypełniła obowiązku informowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym, rozpoznając skargę V. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn. Należy bowiem uznać, iż zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności, podlegać musi uchyleniu, wydana została bowiem z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wynikające z art. 7 k.p.a. prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego ( art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania ( art. 129 § 2 k.p.a. ). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest przeto zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Oceniając postępowanie organu administracji II instancji w świetle powyższych wywodów prawnych, przede wszystkim, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zostało należycie wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego, w zakresie jakiego rozstrzygnięcia wniesione zostało przez V. H. odwołanie określone przez skarżącą jako odwołanie od decyzji z dnia [...]roku o numerze[...]. Zauważa się bowiem, że decyzja o wskazanym numerze jest decyzją wydaną w dniu [...] roku. W następstwie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzenie dotyczące zachowania przez odwołującą V. H. terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzeniem nie popartym zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Cytując w tym zakresie poglądy judykatury, trzeba wskazać, iż doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organy starannie, tj. w taki sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce. Doręczenie nie może zostać uznane za dokonane, jeżeli z takiego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika niezbicie, że strona odebrała decyzję, a organ powinien wykazać, że konkretna decyzja została doręczona i musi to wynikać właśnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 879/98. Lex nr 41606 ). W aktach sprawy brak jest spełniającego wskazane wyżej wymogi zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą decyzji z dnia [...] roku. Można zauważyć jedynie, iż na decyzji tej widnieje adnotacja o następującej treści: "potwierdzono odbiór dnia[...]" i nieczytelna parafka. Podzielając pogląd prezentowany w literaturze prawniczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że potwierdzenie przez odbierającego odbioru przesyłki musi być dokonane własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Powinien to być podpis przynajmniej zwyczajowo używany przez odbiorcę pisma i złożony zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami języka polskiego. Za podpis nie może być uznana parafa ani inicjały. ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000). Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na datę wniesienia przez skarżącą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. jej pisma nazwanego odwołaniem. Jak wynika z potwierdzenia biura podawczego Ośrodka Pomocy Społecznej, jest to dzień[...] roku. Zestawienie zatem daty wskazanej powyżej, a widniejącej przy zapisie "potwierdzono odbiór" z datą odbioru decyzji, wskazywałoby jednoznacznie na uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę treść odwołania skarżącej, w którym wyraźnie powołuje się na decyzję z dnia [...] dotyczącą zwrotu pobranego zasiłku i w tym wyłącznie zakresie kieruje swoje żądania, Wojewódzki Sąd Administracyjny powziął wątpliwość, czy organ administracji II instancji w sposób prawidłowy odczytał wolę strony. Zasadą postępowania administracyjnego, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego a nie na podstawie jego tytułu, a w razie wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Takie obowiązki wynikają dla organów administracji jednoznacznie na mocy art. 7,8 i 9 k.p.a. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej ustaleń co do zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania, nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia, co dotyczy także braku należytego określenia, które rozstrzygnięcie organu administracji stanowi przedmiot odwołania strony. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.