II SA/Ka 3096/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Walentek, Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Ł.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opinii o sprzedaży napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] Ł.K., prowadzący działalność gastronomiczną jako firma A w C. wystąpił do Urzędu Miasta C. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycie w miejscu sprzedaży zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, napojów alkoholowych pow. 4,5% do 18% zawartości alkoholu i pow. 18 % zawartości alkoholu w lokalu gastronomicznym przy ulicy D. w C. Postanowieniem z dnia [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek wskazując, że wydanie pozytywnej opinii naruszałoby prawidłowe funkcjonowanie miasteczka akademickiego i prowadziłoby do zakłócania porządku publicznego nie zapewniającego bezkonfliktowych warunków życia okolicznych mieszkańców. Postanowienie to zaskarżył Ł.K. podnosząc, że przed podjęciem decyzji o adaptacji lokalu i zainwestowaniem oszczędności całego życia uzyskał ustną informację w Urzędzie Miasta C. o braku przeciwwskazań do uruchomienia w nim działalności gastronomicznej, ze sprzedażą alkoholi włącznie, gdyż poprzednio w tym lokalu była prowadzona działalność o tym samym charakterze. Podkreślił, że jego działalność nie zakłóci porządku publicznego mieszkańców oraz funkcjonowania miasteczka studenckiego. Postanowieniem z [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 § 1 i § 5, art. 124 i art. 144 tej ustawy oraz art. 18 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) i § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów uchyliło zaskarżone postanowienie w całości a sprawę do ponownego rozpatrzenia przekazało Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. W uzasadnieniu podkreślono, że negatywne załatwienie sprawy może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane, iż lokalizacja punktu sprzedaży jest niezgodna z uchwałą rady gminy ustalająca dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 5 alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza nim i uchwała rady gminy ustalającą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. nr [...] wydane [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku negatywnie go opiniujące zostało uchylone postanowieniem z [...] nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Ł.K.. Organ odwoławczy uznał, że organ korzystający z kompetencji uznaniowej powinien załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie załatwienie sprawy naruszałoby prawo lub ważny interes społeczny, a w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że pozytywna opinia byłaby sprzeczna z prawem ani też, że załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem naruszałoby ważny interes publiczny. Kolejne postanowienie nr [...] zostało wydane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. [...] negatywnie opiniowało wniosek Ł.K. – A w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa i alkoholu powyżej 4,5 % do 18 % przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu. Postanowienie to również zostało zaskarżone przez Ł.K., który nie zgadzał się z argumentacją uzasadnienia, a w szczególności odwołania się do zapisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta nr [...] z [...] zakazującej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy obiektach takich jak szkoła. Zażalenie to zostało uwzględnione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...], które uchyliło go w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. W uzasadnieniu podkreślono, że [...] weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która uchyliła poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy gminne, a ponieważ nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących rozstrzygania spraw wszczętych pod rządami starych przepisów Kolegium było zobligowane do stosowania zasad w niej zawartych. Postanowieniem z [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 147, poz. 1231 z 2001 r. ze zm.) oraz art. 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980 r.) postanowiła podtrzymać swoje dotychczasowe stanowisko i negatywnie zaopiniować wniosek. W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 1 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w najbliższym sąsiedztwie m.in. wyższych uczelni oraz domów akademickich. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Ł.K., który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając, że jest ono nieprawidłowe a jego uzasadnienie nie odpowiada prawu. Podkreślił, że lokal w którym prowadzi działalność gastronomiczną spełnia wszystkie wymogi określone wskazaną w zaskarżonym postanowieniu uchwałą. Lokal nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wyższych uczelni oraz domów akademickich, lecz położony jest kilkaset metrów od tych instytucji. Komisja nie wykazała zaś aby odległość ta była w sprzeczności z treścią uchwały, która mówi o najbliższym sąsiedztwie, lecz nie definiuje tego pojęcia. Nadto lokal funkcjonuje w godzinach, kiedy wyższe uczelnie nie prowadzą zajęć, a studenci i wykładowcy to osoby dorosłe i nie wymagają nadzoru. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 106 § 1 i § 5, art. 124 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 14 ust. 6 i art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na obszarze obejmującym teren pawilonów przy ulicy D. od nr [...] do nr [...], ulicy K. nr [...] oraz teren miasteczka akademickiego uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na zapisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dopuszcza sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) m.in. po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Dalej wskazano, że art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) nie daje podstaw do zasięgania opinii przez organ zezwalający, a tym samym do wydania opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. Powołany bowiem przepis daje radzie gminy prawo do wprowadzania stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Dalej organ wskazał na obowiązującą od 15 sierpnia 2003 r. uchwałę nr [...] Rady Miasta C. z [...], która zakazuje sprzedaż, podawania i spożywania napojów alkoholowych w obszarze na którym mieści się lokal gastronomiczny Ł.K. co spowodowało, że zaskarżone postanowienie należało uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Przedmiotowe. Od tego postanowienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Ł.K. [...]. Wnosząc o jego uchylenie podniósł, że uchwała Rady Miasta C. na którą powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciw działaniu alkoholizmowi i stanowi nadinterpretację przepisów oraz przekroczenie ustawowych uprawnień do stanowienia prawa, gdyż określenie szczególnych miejsc nie może odnosić się do dowolnego obszaru gminy wskazanego przez organ samorządu. Wskazanie określonych miejsc jako podlegających szczególnej ochronie musi mieć obiektywne podstawy. Za takowe nie można uznać liczne skargi mieszkańców. Nadto wprowadzając zakaz na obszarze obejmującą bloki mieszkalne przy ulicy N. nr [...],[...] i [...] narusza kontynuacyjną sferę własności, a także wkroczyła w sferę władzy ustawodawczej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne ( na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i w tym trybie kontroli zostało poddane, wydane w niniejszej sprawie postanowienie. Przepisem materialnoprawnym regulującym wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest art. 18 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że może być ona prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza ( prezydenta ), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy ( art. 18 ust. 3a). Dalej ustawa określa dodatkowe warunki, które muszą zaistnieć aby można wydać pozytywną decyzję. Dotyczą one granicy liczby punktów sprzedaży ustalonej przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 1 oraz spełnienia przez punkt sprzedaży warunków określonych przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. postanowieniem z [...] negatywnie zaopiniowała wniosek Ł.K. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w całym zakresie procentowym przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaż wskazując na zapis § 1 ust. 2 obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie zasad określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Bezspornym jest, że [...] czyli w dacie rozpatrywania zażalenia od tego postanowienia obowiązywała uchwała Rady Miasta C. z [...] nr [...] w sprawie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na obszarze obejmującym teren pawilonów przy ulicy D. od numeru [...] do numeru [...], ulicy K. nr [...], bloki mieszkalne przy ulicy N. o nr [...],[...] i [...] oraz teren miasteczka akademickiego. Tym samym lokal wnioskodawcy usytuowany przy ulicy D. usytuowany jest na obszarze objętym zakazem wprowadzonym powyższą uchwałą. Fakt podjęcia tejże uchwały przez Radę Miasta C. na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie pozostaje w sprzeczności z ustawowym wymogiem uzyskania przez organ zezwalający pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy. Organ zezwalający aby poznać treść opinii wymienionej w art. 18 ust. 3a musi ją uzyskać. Czy jest ona pozytywna czy negatywna dowie się po zapoznaniu z jej treścią. Tym samym Sąd orzekający nie podzielił poglądu o braku podstaw do zasięgania opinii komisji w przypadku wydania uchwały na podstawie art. 14 ust. 6 powyższej ustawy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stosownie do zapisu art. 18 ust. 3a organ zezwalający każdorazowo musi uzyskać opinię gminnej komisji natomiast wydaje zezwolenie w przypadku gdy jest ona pozytywna. Faktem jest, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia obowiązywał inny stan prawny niż w chwili wydawania postanowienia przez organ I instancji. Trafnie zatem uwzględnił tą okoliczność organ odwoławczy podnosząc ją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że stosownie do zapisu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy ( kończy sprawę w danej instancji ). Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego ( podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej ) będącej przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie nie było podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia w całości postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Art. 106 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wymóg uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych został nałożony na "organ zezwalający" wskazanym już wyżej art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zatem organ odwoławczy mógł utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie albo go uchylić w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ( art. 138 r 1 i 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego organ przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na umorzenie z tego powodu. Uchylając zaskarżone postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży i umarzając postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej opinii organ odwoławczy postanowił o dalszym jego nieprowadzeniu, uniemożliwiając wnioskodawcy uzyskania jakiejkolwiek opinii uprawnionego organu. Organ odwoławczy mógł utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie dokonując zmiany jego uzasadnienia ze względu na zaistniałą zmianę stanu prawnego i obowiązującą w chwili jego wydania uchwałę Rady Miasta C. nr [...] z [...]. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał powyższe i jednocześnie uchylił postanowienie negatywnie opiniujące złożony wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ze względu na jej obowiązywanie. Jak już wspomniano wyżej, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe, ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono stosownie do zapisu art. 220 wskazanej wyżej ustawy. su.